Instituer un mécanisme de saisie des avoirs souverains étrangers gelés en réponse aux violations du droit international

Le rapport prévu par le présent article doit permettre d’évaluer l’ensemble des conséquences du mécanisme institué par la proposition de loi.

Le présent amendement vise à compléter cette évaluation en y intégrant explicitement les risques de mesures de rétorsion susceptibles de viser les avoirs publics français détenus à l’étranger.

Compléter l’alinéa 4 par les mots :

« ainsi que les risques de rétorsion visant les actifs publics français détenus à l’étranger ».

Par cet amendement, le groupe la France insoumise souhaite réécrire l’article unique de cette proposition de loi, afin que celui-ci permette uniquement la saisie de biens privés de personnes ayant commis des crimes qui touchent l’ensemble de la communauté internationale au sens du Statut de Rome de la Cour pénale internationale.

En effet, la présente rédaction de l’article unique de cette proposition de loi propose la saisie des tous types de biens, à l’exception de ceux affectés à l’usage officiel de missions diplomatiques ou consulaires.

Actuellement, 210 milliards d’euros d’actifs appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR) et de 24,9 milliards d’euros d’avoirs privés russes sont gelés en Union européenne. Ils sont essentiellement stockés chez Euroclear, une société internationale de dépôt de fonds basée à Bruxelles. Loin derrière la Belgique, la France détiendrait 19 milliards d’euros d’avoirs russes gelés.

Or, les avoirs de la BCR sont la propriété de l’État russe et sont, à ce titre, protégés par l’immunité souveraine et l’immunité d’exécution. Ainsi, la saisie des avoirs de la BCR est illicite et le principe des « contre-mesures » évoqué par cette PPL ne change rien à ce constat. Prétendre le contraire relève en réalité d’une lecture plus qu’orientée du droit international, puisqu’il n’existe pas aujourd’hui de consensus juridique autour de la légalité d’une telle saisie via ce principe. In fine, les « contre-mesures » représentent en réalité une fragilisation des fondements du droit international.

En effet, c’est un moyen de décentralisation du droit international : les institutions internationales perdent leurs compétences au profit des États qui se font justice eux-mêmes. Ce n’est pas un hasard si les États-Unis ont toujours plaidé en faveur de la généralisation mondiale de ce principe, puisque cela leur permettrait de saisir des avoirs de toute banque souveraine en cas de conflit, même s’ils ne sont pas directement impliqués en tant que belligérants, alors qu’en face, les pays moins puissants, seraient incapables de riposter. Cela graverait dans le marbre du droit international la capacité des États puissants (et en premier lieu des États-Unis) à jouer les gendarmes du monde sous prétexte de leur hégémonie financière. Alors que Donald Trump multiplie les violations du droit international depuis son retour à la présidence des États-Unis (renforcement du blocus à Cuba, kidnapping du président vénézuélien, guerre en Iran…), l’Assemblée nationale française pourrait permettre à ce dernier de justifier de potentielles futures violations du droit international en votant ce texte instaurant ce principe des « contre-mesures ».

Par ailleurs, une potentielle saisie des avoirs de la BCR par la France comporte des risques. En effet, cela pourrait créer un risque de suspicion à l’égard des institutions de la France et/ou de la zone euro qui pourraient ne plus être considérées comme sûres et fiables. En outre, la Russie pourrait riposter. En effet, en Russie, il existe un cadre légal permettant de contrecarrer une telle confiscation et accordant tout pouvoir aux tribunaux locaux russes pour procéder à la confiscation de biens étrangers en Russie.

Ainsi, le groupe la France insoumise propose de saisir uniquement les avoirs privés. Dans le cas actuel de la Russie, ces avoirs gelés appartiennent à des personnes qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale ukrainienne, apportent un soutien matériel ou financier à l’effort de guerre russe et fournissent une source substantielle de revenu à l’État russe. Cela concerne les personnes directement impliquées, et donc responsables de la guerre en Ukraine, ainsi que les personnes et les entités qui leur sont associées. Ainsi, sont visés notamment les oligarques proches du pouvoir poutinien, permettant ainsi de sanctionner directement les responsables de cette guerre.

Rédiger ainsi cet article :

« Le premier alinéa de l’article 131‑21 du code pénal est complété par une phrase ainsi rédigée : 

« « Elle est également encourue de plein droit pour les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale au sens de l’article 689‑11 du code de procédure pénale. » »

Le dispositif proposé prévoit qu’une juridiction autorise la confiscation d’avoirs souverains étrangers, sans préciser la nature de cette juridiction.

Compte tenu de la sensibilité diplomatique, financière et juridique de telles décisions, il apparaît nécessaire de confier ce contrôle à la plus haute juridiction administrative.

Le présent amendement vise donc à garantir un niveau élevé de sécurité juridique et à prévenir les risques contentieux susceptibles d’engager la responsabilité internationale de la France.

À l’alinéa 3, substituer aux mots :

« la juridiction compétente »

les mots :

« le Conseil d’État statuant en formation contentieuse ».

Cet amendement vise à préciser la portée du décret en Conseil d'État, qui a vocation à détailler les particularités procédurales relatives à chaque catégorie de biens saisis.

Compléter l’alinéa 11 par les mots :

« et la procédure de confiscation applicable à chacune de ces catégories ».

La confiscation des réserves de change d’une banque centrale constitue une atteinte particulièrement grave à la stabilité financière internationale.

Une telle mesure est susceptible de fragiliser durablement la confiance des États dans la sécurité de leurs avoirs placés à l’étranger et d’entraîner des conséquences économiques significatives pour la France, notamment sur l’attractivité de sa place financière.

Le présent amendement vise donc à exclure explicitement les réserves de change du champ du dispositif afin de limiter les risques systémiques et de préserver la crédibilité financière de notre pays.

À l’alinéa 2, après le mot :

« nature »,

insérer les mots :

« , à l’exception des réserves de change des banques centrales étrangères ».

Le présent amendement vise à garantir le respect du principe d’universalité budgétaire, selon lequel les recettes publiques doivent être retracées dans le budget général sans affectation préalable.

La centralisation de ces recettes au sein du budget général permet d’assurer un contrôle parlementaire renforcé ainsi qu’une meilleure transparence dans l’utilisation des fonds publics.

Rédiger ainsi l’alinéa 10 :

« Les produits issus des confiscations saisies autorisées en application du présent article sont versés au budget général de l’État. »

La mise en œuvre d’un mécanisme de confiscation d’avoirs souverains étrangers est susceptible d’exposer la France à des mesures de rétorsion économiques ou patrimoniales.

Le présent amendement vise à introduire un principe de précaution afin que les autorités compétentes prennent en considération les risques pesant sur les intérêts patrimoniaux de la France avant toute décision de confiscation.

Il s’agit ainsi de mieux protéger les actifs publics français détenus à l’étranger et d’éviter toute escalade préjudiciable aux intérêts nationaux.

Après l’alinéa 9, insérer l’alinéa suivant :

« 3° La confiscation tient compte des risques de mesures équivalentes visant les biens de la République française ou de ses établissements publics à l’étranger. »

La qualification d’une violation grave du droit international constitue une condition essentielle du dispositif proposé.

En l’absence de décision juridictionnelle, cette qualification repose principalement sur une appréciation politique susceptible d’être contestée.

Le présent amendement vise donc à renforcer la sécurité juridique du mécanisme en exigeant qu’une juridiction internationale ait préalablement constaté la violation invoquée.

À l’alinéa 9, après le mot :

« international »,

insérer les mots :

« constatée par une décision juridictionnelle internationale devenue définitive ».

La désignation de la Caisse des dépôts et consignations comme organisme recevant les produits des confiscations introduit un mécanisme d’affectation spécifique des recettes qui déroge au principe d’universalité budgétaire.

Ce dispositif réduit la lisibilité des finances publiques et limite le contrôle du Parlement sur l’utilisation des ressources concernées.

Le présent amendement vise donc à supprimer ce mécanisme afin de garantir le respect des principes budgétaires fondamentaux.

Supprimer l’alinéa 10.

Par cet amendement, le groupe la France insoumise souhaite réécrire l’article unique de cette proposition de loi, afin que celui-ci permette uniquement la confiscation de biens privés de personnes ayant commis des crimes qui touchent l'ensemble de la communauté internationale au sens du Statut de Rome de la Cour pénale internationale.

En effet, la présente rédaction de l’article unique de cette proposition de loi propose la confiscation des tous types de biens, à l’exception de ceux affectés à l’usage officiel de missions diplomatiques ou consulaires.

Actuellement, 210 milliards d'euros d'actifs appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR) et de 24,9 milliards d'euros d’avoirs privés russes sont gelés en Union européenne. Ils sont essentiellement stockés chez Euroclear, une société internationale de dépôt de fonds basée à Bruxelles. Loin derrière la Belgique, la France détiendrait 19 milliards d'euros d'avoirs russes gelés.

Or, les avoirs de la BCR sont la propriété de l’Etat russe et sont, à ce titre, protégés par l’immunité souveraine et l’immunité d’exécution. Ainsi, la saisie des avoirs de la BCR est illicite et le principe des « contre-mesures » évoqué par cette PPL ne change rien à ce constat. Prétendre le contraire relève en réalité d’une lecture plus qu’orientée du droit international, puisqu’il n’existe pas aujourd’hui de consensus juridique autour de la légalité d’une telle saisie via ce principe. In fine, les “contre-mesures” représentent en réalité une fragilisation des fondements du droit international.

En effet, c’est un moyen de décentralisation du droit international : les institutions internationales perdent leurs compétences au profit des Etats qui se font justice eux-mêmes. Ce n’est pas un hasard si les Etats-Unis ont toujours plaidé en faveur de la généralisation mondiale de ce principe, puisque cela leur permettrait de saisir des avoirs de toute banque souveraine en cas de conflit, même s'ils ne sont pas directement impliqués en tant que belligérants, alors qu’en face, les pays moins puissants, seraient incapables de riposter. Cela graverait dans le marbre du droit international la capacité des États puissants (et en premier lieu des États-Unis) à jouer les gendarmes du monde sous prétexte de leur hégémonie financière. Alors que Donald Trump multiplie les violations du droit international depuis son retour à la présidence des Etats-Unis (renforcement du blocus à Cuba, kidnapping du président vénézuélien, guerre en Iran…), l’Assemblée nationale française pourrait permettre à ce dernier de justifier de potentielles futures violations du droit international en votant ce texte instaurant ce principe des « contre-mesures ».

Par ailleurs, une potentielle confiscation des avoirs de la BCR par la France comporte des risques. En effet, cela pourrait créer un risque de suspicion à l’égard des institutions de la France et/ou de la zone euro qui pourraient ne plus être considérées comme sûres et fiables. En outre, la Russie pourrait riposter. En effet, en Russie, il existe un cadre légal permettant de contrecarrer une telle confiscation et accordant tout pouvoir aux tribunaux locaux russes pour procéder à la confiscation de biens étrangers en Russie.

Ainsi, le groupe la France insoumise propose de saisir uniquement les avoirs privés. Dans le cas actuel de la Russie, ces avoirs gelés appartiennent à des personnes qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale ukrainienne, apportent un soutien matériel ou financier à l’effort de guerre russe et fournissent une source substantielle de revenu à l’Etat russe. Cela concerne les personnes directement impliquées, et donc responsables de la guerre en Ukraine, ainsi que les personnes et les entités qui leur sont associées. Ainsi, sont visés notamment les oligarques proches du pouvoir poutinien, permettant ainsi de sanctionner directement les responsables de cette guerre.

I. – Substituer aux alinéas 1 à 9 les deux alinéas suivants :

« I. – Le premier alinéa de l’article 131‑21 du code pénal est complété par une phrase ainsi rédigée : 

« Elle est également encourue de plein droit pour les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale au sens de l’article 689‑11 du code de procédure pénale. »

II. – En conséquence, à la fin de l’alinéa 11, supprimer les mots :

« notamment les catégories de biens concernés ».