Rendre publics les avis du Conseil d’État sur les projets et sur les propositions de loi

Par cet amendement d’appel, les député.es du groupe LFI souhaitent ouvrir une nouvelle voie de saisine du Conseil d’État pour avis sur les propositions de loi.

La présente proposition de loi conduit à rendre obligatoire la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de loi et les propositions de loi. Elle cherche à confirmer juridiquement une pratique gouvernementale qui autorise presque systématiquement la publication des avis. À ce titre, elle s’inscrit dans un mouvement de fond de transparence de l’action gouvernementale et contrôle de celle-ci par les parlementaires. Par conséquent, dans cette optique de transparence, il nous semble pertinent d’ouvrir une nouvelle voie de saisine aux présidents de groupe parlementaires du Sénat et de l’Assemblée nationale. Cette saisine octroierait une nouvelle voie de contrôle législatif et légistique à l’opposition de l’action du Gouvernement ou celle de la majorité gouvernementale. Ainsi, cet amendement propose d’aller jusqu’au bout de la démarche de la proposition de loi.

Nous estimons cependant qu’une telle proposition de loi esquive la question du rôle du Conseil d’État et de son indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Bien que les avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de lois alimentent en partie la procédure législative, notamment en apportant un éclairage juridique et de conformité avec les normes supérieures des textes soumis pour avis, le Conseil d’État reste une autorité fonctionnellement et organiquement étroitement liée au Gouvernement. Nous ne remettons pas en cause le besoin d’un Conseil attaché au Gouvernement, mais en raison de la double casquette du Conseil d’État – fonction consultative et fonction juridictionnelle – et de son aura historique, ses avis sont régulièrement parés des atours de l’indépendance et de l’analyse juridique objective.

Or, les études juridiques et sociologiques sur ce Conseil, notamment celles de Stéphanie Hennette-Vauchez, montrent et critiquent une tendance de ce Conseil à accompagner les politiques sécuritaires et liberticides des différents gouvernements depuis 2015, principalement depuis les états d’urgence successifs. Cette tendance n’est pas la seule conséquence d’un changement de doctrine de ce Conseil, mais résulte aussi de la structure même de celui-ci et du lien organique avec le Gouvernement.

Nous estimons que le Parlement devrait disposer des moyens adéquats pour contrôler, par ses propres moyens. De plus, nous considérons que la double casquette du Conseil d’État est un risque pour l’indépendance et l’impartialité des décisions et des avis de celui-ci. La France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme sur ce sujet (Cour EDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, req. n° 65411/01) et nous souhaitons, sans nécessairement remettre en cause l’unité organique du Conseil d’État, renforcer l’étanchéité des fonctions consultatives et juridictionnelles.

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’opportunité d’octroyer un droit de saisine du Conseil d’État aux présidents de groupe dans les mêmes conditions que le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.

Par cet amendement d’appel, les député.es du groupe LFI souhaitent ouvrir une nouvelle voie de saisine du Conseil d’État pour avis sur les propositions de loi.

La présente proposition de loi conduit à rendre obligatoire la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de loi et les propositions de loi. Elle cherche à confirmer juridiquement une pratique gouvernementale qui autorise presque systématiquement la publication des avis. À ce titre, elle s’inscrit dans un mouvement de fond de transparence de l’action gouvernementale et contrôle de celle-ci par les parlementaires. Par conséquent, dans cette optique de transparence, il nous semble pertinent d’ouvrir une nouvelle voie de saisine aux présidents de groupe parlementaires du Sénat et de l’Assemblée nationale. Cette saisine octroierait une nouvelle voie de contrôle législatif et légistique à l’opposition de l’action du Gouvernement ou celle de la majorité gouvernementale. Ainsi, cet amendement propose d’aller jusqu’au bout de la démarche de la proposition de loi et propose qu’une fois par session chaque groupe peut demander au président de son assemblée de saisir le Conseil d’État pour avis sur une proposition de loi. Le président sera tenu de saisir le Conseil d’État.

Nous estimons cependant qu’une telle proposition de loi esquive la question du rôle du Conseil d’État et de son indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Bien que les avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de lois alimentent en partie la procédure législative, notamment en apportant un éclairage juridique et de conformité avec les normes supérieures des textes soumis pour avis, le Conseil d’État reste une autorité fonctionnellement et organiquement étroitement liée au Gouvernement. Nous ne remettons pas en cause le besoin d’un Conseil attaché au Gouvernement, mais en raison de la double casquette du Conseil d’État – fonction consultative et fonction juridictionnelle – et de son aura historique, ses avis sont régulièrement parés des atours de l’indépendance et de l’analyse juridique objective.

Or, les études juridiques et sociologiques sur ce Conseil, notamment celles de Stéphanie Hennette-Vauchez, montrent et critiquent une tendance de ce Conseil à accompagner les politiques sécuritaires et liberticides des différents gouvernements depuis 2015, principalement depuis les états d’urgence successifs. Cette tendance n’est pas la seule conséquence d’un changement de doctrine de ce Conseil, mais résulte aussi de la structure même de celui-ci et du lien organique avec le Gouvernement.

Nous estimons que le Parlement devrait disposer des moyens adéquats pour contrôler, par ses propres moyens. De plus, nous considérons que la double casquette du Conseil d’État est un risque pour l’indépendance et l’impartialité des décisions et des avis de celui-ci. La France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme sur ce sujet (Cour EDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, req. n° 65411/01) et nous souhaitons, sans nécessairement remettre en cause l’unité organique du Conseil d’État, renforcer l’étanchéité des fonctions consultatives et juridictionnelles.

Après l’alinéa 3, insérer l’alinéa suivant : 

« I bis. – Le premier alinéa de l’article 4 bis de l’ordonnance n°58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est complété par une phrase ainsi rédigée : « Sur demande d’un président de groupe, le président de l’assemblée concernée saisit le Conseil d’État pour avis sur une proposition de loi, dans la limite d’une saisine par groupe et par session. »

Cet amendement des député.es du groupe LFI vise à renforcer les garanties d’impartialité au sein du Conseil d’État en introduisant une séparation légale entre ses fonctions consultatives et ses fonctions juridictionnelles.

Dans l'objectif de publicité systématique des avis du Conseil d'État, cet amendement présente un lien même indirect avec la présente proposition de loi. Il tend à promouvoir une indépendance des fonctions pour garantir la qualité et l'objectivité des avis par rapport aux fonctions contentieuses.

Le Conseil d’État exerce en effet une double mission : il est à la fois conseiller du gouvernement pour l’élaboration des normes juridiques et juge suprême de l’ordre administratif. Si cette dualité fonctionnelle constitue une caractéristique historique de l’institution et contribue à la cohérence du droit administratif, elle peut néanmoins soulever des interrogations au regard du principe d’impartialité, notamment objective, garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans ce cadre, le présent amendement propose d’interdire à un membre du Conseil d’État ayant participé à l’élaboration d’un avis sur un projet de loi ou de décret de siéger ultérieurement dans une formation contentieuse appelée à connaître de litiges relatifs à ce même texte.

Cette mesure poursuit un objectif de prévention des conflits d’intérêts institutionnels et de renforcement de la confiance des justiciables dans l’impartialité de la juridiction administrative suprême. Elle vise à éviter toute situation dans laquelle un membre serait conduit à apprécier, en qualité de juge, la légalité d’une norme à laquelle il aurait contribué en qualité de conseiller du Gouvernement.

Elle s’inscrit dans une logique de clarification des rôles au sein du Conseil d’État, sans remettre en cause son unité organique, mais en organisant une plus grande étanchéité fonctionnelle entre ses différentes missions.

Enfin, cette évolution apparaît conforme aux exigences de bonne administration de la justice et de transparence de l’action publique, tout en maintenant l’efficacité du fonctionnement de l’institution par une organisation adaptée des formations de jugement et des sections consultatives.

Le titre préliminaire du code de justice administrative est complété par un article L. 13 ainsi rédigé : 

« Art L. 13. – Le Conseil d’État est la juridiction administrative suprême. Il assure également une fonction consultative auprès du Gouvernement concernant l’élaboration des lois, des ordonnances et des actes réglementaires du Gouvernement.

« Ses fonctions consultatives et juridictionnelles sont rigoureusement distinctes et incompatibles, confiées à des sections dont les membres sont exclusifs. »