Rendre publics les avis du Conseil d’État sur les projets et sur les propositions de loi

Cet amendement précise que la publication de l’avis du Conseil d’État intervient « au plus tard » lorsque son examen parlementaire est programmé. Une telle précision permettra aux présidents des assemblées parlementaires de rendre public l’avis, avec l’accord de l’auteur du texte, avant que son examen soit prévu, ce que permet la pratique actuelle.

À l’alinéa 4, après le mot : 

« public », 

insérer les mots : 

« au plus tard ».

Le I de l’article unique de la proposition de loi ordinaire entend tirer les conséquences de l’article unique de la proposition de loi organique en modifiant l’article L. 311‑5 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) afin de supprimer, par coordination, le caractère non communicable de l’avis du Conseil d’État sur les projets de loi délibérés en Conseil des ministres.

Dans le cadre de la saisine du Conseil d’État sur la présente proposition de loi, il est apparu que cette coordination n’était pas nécessaire. L’avis du Conseil d’État indique ainsi que « dès lors que les dispositions de la proposition de loi organique ont pour conséquence la publicité des avis rendus par le Conseil d’État sur les projets de loi déposés sur le bureau de l’une des assemblées, ces avis n’entreraient plus dans le champ du droit à communication défini par l’article L 311‑2 » du CRPA », rendant la coordination superflue.

Votre rapporteur partageant cette analyse, le présent amendement en tire les conséquences en supprimant la modification opérée dans le CRPA, satisfaite par la proposition de loi organique. 

Supprimer les alinéas 1 à 3.

Par parallélisme avec le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, qui prévoit que le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi, le présent amendement vise à rendre obligatoire la publication de l’avis lorsque le texte est inscrit à l’ordre du jour de la commission saisie au fond. Cela assure que les parlementaires disposent de cet avis au plus tard : 

– soit lors de l’inscription du texte à l’ordre du jour de la séance publique ; 

– soit lors de la convocation de la commission saisie au fond, y compris lorsque le texte n’est pas encore inscrit à l’ordre du jour de la séance. 

La pertinence d’une telle évolution est d’ailleurs soulignée dans l’avis du Conseil d’État qui, à son paragraphe 15, indique que « pour éclairer pleinement les travaux parlementaires [...], le dispositif gagnerait en cohérence en imposant la publicité des avis avant cet examen en commission, en tout état de cause au plus tard lors de la convocation de cette dernière ».

Compléter l’alinéa 4 par les mots : 

« ou de la commission saisie au fond ».

Cet amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à garantir la publicité de l'avis du CE sur une proposition de loi, en amont de l'examen de celle-ci en commission.

Dans son avis sur cette proposition de loi, le Conseil d'État a estimé que "pour éclairer pleinement les travaux parlementaires à un stade utile, et alors que le cinquième alinéa de l’article 39 de la Constitution prévoit la saisine du Conseil d’Etat avant l’examen d’une proposition de loi en commission, le dispositif gagnerait en cohérence en imposant la publicité des avis avant cet examen en commission, en tout état de cause au plus tard lors de la convocation de cette dernière." Tel est l'objet du présent amendement.

À la fin de l’alinéa 4, substituer aux mots :

« lorsque la proposition de loi est inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée concernée »

les mots :

« avant l’examen de la proposition de loi en commission, et au plus tard lors de la convocation de celle-ci ».

Par cet amendement d’appel, les député.es du groupe LFI souhaitent ouvrir une nouvelle voie de saisine du Conseil d’État pour avis sur les propositions de loi.

La présente proposition de loi conduit à rendre obligatoire la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de loi et les propositions de loi. Elle cherche à confirmer juridiquement une pratique gouvernementale qui autorise presque systématiquement la publication des avis. À ce titre, elle s’inscrit dans un mouvement de fond de transparence de l’action gouvernementale et contrôle de celle-ci par les parlementaires. Par conséquent, dans cette optique de transparence, il nous semble pertinent d’ouvrir une nouvelle voie de saisine aux présidents de groupe parlementaires du Sénat et de l’Assemblée nationale. Cette saisine octroierait une nouvelle voie de contrôle législatif et légistique à l’opposition de l’action du Gouvernement ou celle de la majorité gouvernementale. Ainsi, cet amendement propose d’aller jusqu’au bout de la démarche de la proposition de loi et propose qu’une fois par session chaque groupe peut demander au président de son assemblée de saisir le Conseil d’État pour avis sur une proposition de loi. Le président sera tenu de saisir le Conseil d’État.

Nous estimons cependant qu’une telle proposition de loi esquive la question du rôle du Conseil d’État et de son indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Bien que les avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de lois alimentent en partie la procédure législative, notamment en apportant un éclairage juridique et de conformité avec les normes supérieures des textes soumis pour avis, le Conseil d’État reste une autorité fonctionnellement et organiquement étroitement liée au Gouvernement. Nous ne remettons pas en cause le besoin d’un Conseil attaché au Gouvernement, mais en raison de la double casquette du Conseil d’État – fonction consultative et fonction juridictionnelle – et de son aura historique, ses avis sont régulièrement parés des atours de l’indépendance et de l’analyse juridique objective.

Or, les études juridiques et sociologiques sur ce Conseil, notamment celles de Stéphanie Hennette-Vauchez, montrent et critiquent une tendance de ce Conseil à accompagner les politiques sécuritaires et liberticides des différents gouvernements depuis 2015, principalement depuis les états d’urgence successifs. Cette tendance n’est pas la seule conséquence d’un changement de doctrine de ce Conseil, mais résulte aussi de la structure même de celui-ci et du lien organique avec le Gouvernement.

Nous estimons que le Parlement devrait disposer des moyens adéquats pour contrôler, par ses propres moyens. De plus, nous considérons que la double casquette du Conseil d’État est un risque pour l’indépendance et l’impartialité des décisions et des avis de celui-ci. La France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme sur ce sujet (Cour EDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, req. n° 65411/01) et nous souhaitons, sans nécessairement remettre en cause l’unité organique du Conseil d’État, renforcer l’étanchéité des fonctions consultatives et juridictionnelles.

Après l’alinéa 3, insérer l’alinéa suivant : 

« I bis. – Le premier alinéa de l’article 4 bis de l’ordonnance n°58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est complété par une phrase ainsi rédigée : « Sur demande d’un président de groupe, le président de l’assemblée concernée saisit le Conseil d’État pour avis sur une proposition de loi, dans la limite d’une saisine par groupe et par session. »

Cet amendement du groupe écologiste et social a pour objet la création d'un droit de saisine indirecte du Conseil d'Etat par les présidents de groupe parlementaire, par l’intermédiaire du président de l’assemblée concernée, afin de renforcer les droits du Parlement et d’améliorer les conditions du débat démocratique.

En l’état actuel du droit, la faculté de solliciter l’avis du Conseil d’État sur une proposition de loi appartient uniquement au président de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Une telle concentration de cette prérogative entre les seules mains des présidences d’assemblée apparaît difficilement justifiable. Cette situation conduit, en pratique, à priver une grande partie des parlementaires d’un accès effectif à une expertise juridique essentielle à la qualité de la loi. Il ne s’agit nullement de dessaisir les présidents d’assemblée de leurs prérogatives, mais d’ouvrir plus largement l’accès à une expertise juridique utile à l’ensemble de la représentation nationale. Une telle évolution contribuerait à renforcer la sincérité, la clarté et la qualité du débat parlementaire en permettant à tous les groupes, y compris ceux ne disposant pas de moyens juridiques importants, d’éclairer utilement leurs travaux et ceux de l’assemblée.
 
 
 
 
 
 
 

 
 

Après l’alinéa 3, insérer l’alinéa suivant : 

« I bis. – Le début du premier alinéa de l’article 4 bis de l ’ordonnance n°58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi rédigé : « À son initiative ou sur celle d’un président de groupe parlementaire, le président d’une assemblée parlementaire saisit le Conseil d’État ... (le reste sans changement). » 

Par cet amendement d’appel, les député.es du groupe LFI souhaitent ouvrir une nouvelle voie de saisine du Conseil d’État pour avis sur les propositions de loi.

La présente proposition de loi conduit à rendre obligatoire la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de loi et les propositions de loi. Elle cherche à confirmer juridiquement une pratique gouvernementale qui autorise presque systématiquement la publication des avis. À ce titre, elle s’inscrit dans un mouvement de fond de transparence de l’action gouvernementale et contrôle de celle-ci par les parlementaires. Par conséquent, dans cette optique de transparence, il nous semble pertinent d’ouvrir une nouvelle voie de saisine aux présidents de groupe parlementaires du Sénat et de l’Assemblée nationale. Cette saisine octroierait une nouvelle voie de contrôle législatif et légistique à l’opposition de l’action du Gouvernement ou celle de la majorité gouvernementale. Ainsi, cet amendement propose d’aller jusqu’au bout de la démarche de la proposition de loi.

Nous estimons cependant qu’une telle proposition de loi esquive la question du rôle du Conseil d’État et de son indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Bien que les avis du Conseil d’État sur les projets et propositions de lois alimentent en partie la procédure législative, notamment en apportant un éclairage juridique et de conformité avec les normes supérieures des textes soumis pour avis, le Conseil d’État reste une autorité fonctionnellement et organiquement étroitement liée au Gouvernement. Nous ne remettons pas en cause le besoin d’un Conseil attaché au Gouvernement, mais en raison de la double casquette du Conseil d’État – fonction consultative et fonction juridictionnelle – et de son aura historique, ses avis sont régulièrement parés des atours de l’indépendance et de l’analyse juridique objective.

Or, les études juridiques et sociologiques sur ce Conseil, notamment celles de Stéphanie Hennette-Vauchez, montrent et critiquent une tendance de ce Conseil à accompagner les politiques sécuritaires et liberticides des différents gouvernements depuis 2015, principalement depuis les états d’urgence successifs. Cette tendance n’est pas la seule conséquence d’un changement de doctrine de ce Conseil, mais résulte aussi de la structure même de celui-ci et du lien organique avec le Gouvernement.

Nous estimons que le Parlement devrait disposer des moyens adéquats pour contrôler, par ses propres moyens. De plus, nous considérons que la double casquette du Conseil d’État est un risque pour l’indépendance et l’impartialité des décisions et des avis de celui-ci. La France est régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l’Homme sur ce sujet (Cour EDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France, req. n° 65411/01) et nous souhaitons, sans nécessairement remettre en cause l’unité organique du Conseil d’État, renforcer l’étanchéité des fonctions consultatives et juridictionnelles.

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’opportunité d’octroyer un droit de saisine du Conseil d’État aux présidents de groupe dans les mêmes conditions que le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.

Cet amendement du groupe écologiste et social  vise à inclure les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation des traités et accords internationaux au titre de l'article 53 de la Constitution dans le champ des textes pour lesquels l’avis du Conseil d’État doit être rendu public.

Le motif selon lequel la publication pourrait interférer avec la conduite des relations internationales de la France ne nous semble pas opérant s'agissant d'engagements internationaux relevant du domaine de la loi. En effet, les traités et accords visés à l’article 53 de la Constitution ne peuvent être ratifiés ou approuvés sans intervention du Parlement précisément parce qu’ils portent sur des matières essentielles : droits et libertés, organisation des pouvoirs publics, finances publiques, statut des personnes, engagements militaires ou encore modifications de dispositions législatives. Dès lors que le constituant a entendu soumettre ces engagements internationaux à l’autorisation du législateur, celui-ci doit pouvoir exercer son contrôle et son pouvoir d’appréciation en disposant de l’ensemble des éléments juridiques utiles à son information. Les avis du Conseil d'Etat contribuent pleinement à cette information et permettent ainsi d'améliorer la sincérité et la clarté des débats parlementaires. En tout état de cause, l’argument tiré du secret des délibérations gouvernementales ne saurait être utilement invoqué. Le Conseil d’État lui-même a précisé que la publication de ses avis ne porte pas atteinte à ce secret dès lors qu’elle intervient postérieurement à la délibération du projet de loi en Conseil des ministres. La publicité de l’avis n’affecte donc ni la liberté de délibération du Gouvernement ni la conduite diplomatique des négociations internationales, lesquelles sont, par définition, achevées au stade du dépôt du projet de loi de ratification. Cet amendement s'inscrit donc parfaitement dans l'objectif poursuivi par l'auteur de cette heureuse proposition de loi, au service de l’information du Parlement dans le respect des équilibres institutionnels définis par la Constitution.

Supprimer l’alinéa 3. 

Cet amendement des député.es du groupe LFI vise à renforcer les garanties d’impartialité au sein du Conseil d’État en introduisant une séparation légale entre ses fonctions consultatives et ses fonctions juridictionnelles.

Dans l'objectif de publicité systématique des avis du Conseil d'État, cet amendement présente un lien même indirect avec la présente proposition de loi. Il tend à promouvoir une indépendance des fonctions pour garantir la qualité et l'objectivité des avis par rapport aux fonctions contentieuses.

Le Conseil d’État exerce en effet une double mission : il est à la fois conseiller du gouvernement pour l’élaboration des normes juridiques et juge suprême de l’ordre administratif. Si cette dualité fonctionnelle constitue une caractéristique historique de l’institution et contribue à la cohérence du droit administratif, elle peut néanmoins soulever des interrogations au regard du principe d’impartialité, notamment objective, garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans ce cadre, le présent amendement propose d’interdire à un membre du Conseil d’État ayant participé à l’élaboration d’un avis sur un projet de loi ou de décret de siéger ultérieurement dans une formation contentieuse appelée à connaître de litiges relatifs à ce même texte.

Cette mesure poursuit un objectif de prévention des conflits d’intérêts institutionnels et de renforcement de la confiance des justiciables dans l’impartialité de la juridiction administrative suprême. Elle vise à éviter toute situation dans laquelle un membre serait conduit à apprécier, en qualité de juge, la légalité d’une norme à laquelle il aurait contribué en qualité de conseiller du Gouvernement.

Elle s’inscrit dans une logique de clarification des rôles au sein du Conseil d’État, sans remettre en cause son unité organique, mais en organisant une plus grande étanchéité fonctionnelle entre ses différentes missions.

Enfin, cette évolution apparaît conforme aux exigences de bonne administration de la justice et de transparence de l’action publique, tout en maintenant l’efficacité du fonctionnement de l’institution par une organisation adaptée des formations de jugement et des sections consultatives.

Le titre préliminaire du code de justice administrative est complété par un article L. 13 ainsi rédigé : 

« Art L. 13. – Le Conseil d’État est la juridiction administrative suprême. Il assure également une fonction consultative auprès du Gouvernement concernant l’élaboration des lois, des ordonnances et des actes réglementaires du Gouvernement.

« Ses fonctions consultatives et juridictionnelles sont rigoureusement distinctes et incompatibles, confiées à des sections dont les membres sont exclusifs. »

Cet amendement vise à assurer la publicité des avis du Conseil d’État rendus sur les amendements déposés par le Gouvernement sur un projet de loi ou une proposition de loi inscrit à l’ordre du jour parlementaire.

En application de l’article L. 112‑2 du code de justice administrative, le Gouvernement peut saisir le Conseil d’État afin d’apprécier la conformité des amendements qu’il envisage de déposer au cours de la discussion parlementaire. 

Or, ces amendements sont susceptibles d’avoir une portée sensible sur les débats parlementaires. A titre d’exemple, dernièrement, le Gouvernement a sollicité le Conseil d’État sur des amendements relatifs au« dossier coffre » dans le cadre du projet de loi « Narcotrafic » ou encore sur la rétention administrative des étrangers. La publicité de ces avis ne devrait pas être laissée à la discrétion du ministre.

En l’état, l’article unique de ce texte se limite à assurer la publicité des avis sur les projets de loi sans inclure les amendements gouvernementaux. Cette faille pourrait être exploitée à l’avenir par un Gouvernement. En effet, l’exécutif pourrait ne saisir le Conseil d’État sur les mesures les plus sensibles que via des amendements afin de se soustraire à l’obligation de publicité.

Cet amendement vise donc à garantir la publicité systématique des avis rendus sur ces amendements dès leur dépôt. 

Compléter l’alinéa 2 par les mots : 

« et de ceux rendus sur les amendements du Gouvernement déposés sur un projet ou une proposition de loi, ».