Simplification du droit de l'urbanisme et du logement

L’objet de la proposition de loi soumise au débat est de traduire rapidement les simplifications nécessaires dans le droit pour accélérer l’atteinte des objectifs de production de logement et d’amélioration des infrastructures de production d’énergie ou de réindustrialisation. Elle modifie, pour ce faire, à l’instar du I de l’article 1er, certaines dispositions du code de la construction et de l’habitation.

Le présent amendement, qui s’inscrit dans ces objectifs, vise à simplifier les règles de construction applicables au développement du programme nouveau nucléaire français dans le but d’atteindre les objectifs de neutralité carbone en 2050 et de réindustrialisation des territoires.

En effet, les nouveaux projets de réacteurs nucléaires du programme EPR2, avec notamment les sites de Penly, Gravelines et Bugey qui pourraient être complétés par 8 réacteurs supplémentaires, à proximité des centrales existantes, doivent contribuer à trois politiques publiques majeures pour la France et ses territoires :

-        La transition énergétique : atteindre la neutralité carbone en 2050 nécessite de réduire de 40 % notre consommation totale d’énergie tout en augmentant la part de l’électricité devra passer de 23% à 60% dans le mix énergétique européen. Il s’agit de répondre à l’électrification des usages notamment au travers du développement des transports électriques, des pompes à chaleur, des usages du numérique, de nombreux process industriels, en substitution d’énergie fossile.

-        La réindustrialisation des territoires : les chantiers nécessaires à la construction des nouvelles centrales nucléaires vont projeter 8 à 10 000 emplois sur les territoires des futurs sites. Ainsi ce programme contribue à la réindustrialisation des territoires puisque ce sont majoritairement des ETI et des PME qui seront mobilisées pour réaliser ces chantiers.

-        La souveraineté : l’électrification des usages et la production d’électricité bas carbone nous permettra de réduire massivement nos importations de gaz, contribuant ainsi à améliorer notre balance extérieure et évidement l’économie française.

Pour atteindre ces objectifs et accélérer le développement des nouveaux projets nucléaires, il convient de poursuivre les efforts de simplification d’urbanisme et de construction engagés dans la loi d’accélération du nucléaire.

A ce titre, le présent amendement propose de dispenser les réacteurs nucléaires du respect des dispositions du Livre I du code de la construction et de l’habitation et de l’article 40 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dans la mesure où ces dispositions sont inadaptées aux contraintes et aux risques de l’activité de ces bâtiments réacteurs. A cet égard, ces constructions font l’objet de dispositions spécifiques, en lien avec la sureté nucléaire, qui doivent prévaloir (incendie, risque sismique, bruit, …) et qui s’avèrent plus contraignantes.  Par ailleurs, les contraintes posées par l’article 40 génère des risques supplémentaires pour les réacteurs nucléaires (ex : risque incendie) qui poursuivent d’ores et déjà, individuellement, des objectifs de décarbonation.

amendement suggéré par EDF 

I. – L’article L. 112‑1 du code de la construction et de l’habitation est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La réalisation d’un réacteur électronucléaire au sens de l’article 7 de la loi n° 2023‑491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes n’est pas soumise au livre I du présent code et à l’article 40 de la loi n° 2023‑175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. »

II. – L’article 40 de la loi n° 2023‑175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables est complété par un IX ainsi rédigé :

« La réalisation d’un réacteur électronucléaire au sens de l’article 7 de la loi n° 2023‑491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes n’est pas soumise au présent article. »

L’objet de la proposition de loi soumise au débat est de traduire rapidement les simplifications nécessaires dans le droit pour accélérer l’atteinte des objectifs de production de logement et d’amélioration des infrastructures de production d’énergie ou de réindustrialisation. Elle modifie, pour ce faire, à l’instar du II de l’article 2, certaines dispositions du code de l’urbanisme afin de faciliter les procédures d’évolution des documents d’urbanisme et de prévoir certaines dérogations aux règles locales qu’ils instituent.

Le présent amendement, qui s’inscrit dans cet objectif de faciliter la réalisation de certains projets du point de vue du droit de l’urbanisme, vise à simplifier les règles d’urbanisme applicables au développement du programme nouveau nucléaire français dans le but d’atteindre les objectifs de neutralité carbone en 2050 et de réindustrialisation des territoires.

En effet, les nouveaux projets de réacteurs nucléaires du programme EPR2, avec notamment les sites de Penly, Gravelines et Bugey qui pourraient être complétés par 8 réacteurs supplémentaires, à proximité des centrales existantes, doivent contribuer à trois politiques publiques majeures pour la France et ses territoires :

-        La transition énergétique : atteindre la neutralité carbone en 2050 nécessite de réduire de 40 % notre consommation totale d’énergie tout en augmentant la part de l’électricité devra passer de 23% à 60% dans le mix énergétique européen. Il s’agit de répondre à l’électrification des usages notamment au travers du développement des transports électriques, des pompes à chaleur, des usages du numérique, de nombreux process industriels, en substitution d’énergie fossile.

-        La réindustrialisation des territoires : les chantiers nécessaires à la construction des nouvelles centrales nucléaires vont projeter 8 à 10 000 emplois sur les territoires des futurs sites. Ainsi ce programme contribue à la réindustrialisation des territoires puisque ce sont majoritairement des ETI et des PME qui seront mobilisées pour réaliser ces chantiers.

-        La souveraineté : l’électrification des usages et la production d’électricité bas carbone nous permettra de réduire massivement nos importations de gaz, contribuant ainsi à améliorer notre balance extérieure et évidement l’économie française.

Pour atteindre ces objectifs et accélérer le développement des nouveaux projets nucléaires, il convient de poursuivre les efforts de simplification d’urbanisme et de construction engagés dans la loi d’accélération du nucléaire.

A ce titre, le présent amendement propose de qualifier automatiquement les projets de nouveaux réacteurs nucléaires et leur « Grand Chantier » de « Projet d'intérêt général ». Cette mesure permettra d’accélérer la mise en compatibilité des documents d’urbanisme pour la phase de préparation du chantier de construction des réacteurs, phase que l’on nomme « Grand Chantier ». Autrement dit, il s’agit d’étendre les dispositions de la phase de construction du réacteur à la phase de préparation du chantier de construction. La mesure sécurisera également les projets en évitant la délivrance d’un acte supplémentaire – décret en Conseil d’Etat - pouvant faire l’objet d’un éventuel contentieux supplémentaire. 

amendement suggéré par EDF

L’article 8 de la loi n° 2023‑491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes est ainsi modifié : 

1° Le premier alinéa du I est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Elle intervient de plein droit à cette date lorsque la puissance thermique prévisionnelle de l’installation est supérieure ou égale à 400 mégawatts. Cette qualification entraîne également la qualification de projet d’intérêt général des constructions, aménagements, équipements, installations et travaux qualifiés de « Grand chantier » ; 

2° Au II, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de tout ou partie des constructions, aménagements, équipements, installations et travaux qualifiés de « Grand chantier ». »

De nombreux pétitionnaires font face à des refus et des retraits de permis de construire fondés sur des promesses politiques (notamment la lutte contre la densification), plus que sur les règles d’urbanisme applicables. Ces pratiques sont de plus en plus flagrantes depuis les dernières élections municipales, quand bien même les documents d’urbanisme n’ont pas été modifiés par les conseils municipaux nouvellement élus.
La seule solution efficace pour ces pétitionnaires est d’engager un recours visant à obtenir l’annulation du refus ou du retrait de permis et l’injonction par le juge de délivrer le permis. De plus en plus de permis sont in fine délivrés par ce biais, ce qui démontre bien une tendance des élus à refuser des permis sans réelle base juridique.
En vue de lutter contre ces dérives, le présent amendement a pour objet de renforcer le contrôle de légalité des décisions de refus et de retrait d’autorisations d’urbanisme, en imposant leur transmission au préfet.

Le I de l’article L. 2131‑2 I du code général des collectivités territoriales est complété par un 9° ainsi rédigé :

« 9° Les arrêtés de refus ou de retrait de permis de construire et des autres autorisations d’utilisation du sol visés au 6°. »

Dans le projet de loi inabouti, relatif au développement de l’offre de logements abordables, le Gouvernement avait affiché l’objectif louable de réduire la durée du portage foncier.

Cette disposition a été reprise à l’article 4 de la présente proposition de loi.

L’amendement proposé complète la mesure de réduction des délais qui porte sur le contentieux des autorisations, en l’élargissant au contentieux des retraits et refus d’autorisations d’urbanisme.

En effet, dans tous les cas, les recours impactent fortement la durée de validité des promesses de vente.

Tel est l’objet du présent amendement.

I. – À la première phrase de l’alinéa 12, après le mot : 

« démolir »

insérer les mots : 

« ou le retrait ou le refus d’une telle autorisation ».

II. – En conséquence, compléter cet article par l’alinéa suivant : 

« II. – Le 2° s’applique aux décisions prises à compter du premier jour du deuxième mois suivant l’entrée en vigueur de la présente loi. »

La définition actuelle de l’unité foncière, issue de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 27 juin 2005, n° 264667), comme un îlot d’un seul tenant appartenant à un même propriétaire ou à une même indivision, ne reflète plus les besoins opérationnels des porteurs de projets.

Dans un contexte de transformation des usages, de sobriété foncière et d’aménagement durable, il convient de permettre une approche plus souple et réaliste du périmètre foncier mobilisé.

L’amendement propose ainsi de créer une nouvelle notion d’« assiette du projet » distincte de l’unité foncière, qui tienne compte non seulement des terrains directement bâtis, mais aussi de ceux qui sont nécessaires à la réalisation ou à l’exploitation du projet.

Cette approche dynamique, adaptée aux projets complexes, aux opérations de renaturation ou aux projets multi-parcelles, permet notamment :

• de faciliter la mutualisation des contraintes réglementaires ;

• de mieux intégrer les objectifs de désartificialisation des sols ;

• de sécuriser les autorisations d’urbanisme dès l’amont.

L’assiette ainsi définie, qui pourra couvrir plusieurs unités foncières voire plusieurs sites si cela est justifié par la cohérence du projet, sera encadrée par décret pour en préciser les modalités de composition et les justificatifs à produire.

Le chapitre I^er du titre II du livre IV du code de l’urbanisme est complété par un article L. 421‑10 ainsi rédigé :

« Art. L. 421‑10. – Pour l’application du présent titre, l’assiette d’un projet est constituée de l’ensemble des terrains sur lesquels une autorisation d’urbanisme est sollicitée.

« Cette assiette inclut les terrains directement concernés par les constructions, installations ou aménagements projetés, ainsi que ceux qui sont nécessaires à leur réalisation, leur desserte ou leur fonctionnement.

« Un décret en Conseil d’État précise les modalités de détermination de l’assiette du projet. »

La lutte contre l’artificialisation des sols et la concurrence des usages du sol (souveraineté énergétique, agricole, industrielle, etc.) réduit les gisements fonciers en vue du développement du territoire, y compris notamment sur l’offre de logements.

Ainsi qu’il ressort de la loi Climat et résilience, la conciliation de ces objectifs suppose la densification des projets. Or, en pratique, on constate que les droits à construire prévus dans les PLU ne sont utilisés qu’à 65%.

Dans ce contexte, il est proposé que le code de l’urbanisme pose expressément le principe de l’octroi des droits à construire qui découlent des règles de densité fixées par les PLU, de manière à optimiser le foncier disponible et à limiter le « gaspillage » par l’artificialisation lorsque la densification verticale le permet.

Cette application sincère des PLU permettrait de lutter efficacement contre la crise du logement tout en respectant les objectifs du ZAN.

Tel est l’objet du présent amendement.

Après l’article L. 151‑26 du code de l’urbanisme, il est inséré un article L. 151‑26‑1 ainsi rédigé :

« Art. L. 151‑26‑1. – Le permis de construire ou d’aménager délivré accorde les droits à construire conformes aux règles de densité prévues dans le règlement. ».

Les évolutions permanentes des documents d’urbanisme créent une instabilité des règles applicables tout au long de la vie des projets auquel le présent amendement suggère de remédier.

En l’absence de disposition législative expresse régissant le régime des demandes de permis de construire modificatif, aujourd’hui, les règles applicables à une telle demande sont celles en vigueur lors de la délivrance du permis de construire modificatif.

Selon la nature des modifications apportées au projet, en cas d’évolution des règles d’urbanisme applicables, le projet doit être adapté aux nouvelles règles en vigueur. Parfois, ces dernières peuvent compromettre la conception et donc l’équilibre économique d’un projet en cours de réalisation lorsque les obligations imposées constituent une contrainte qui n’a pas pu – par nature – être anticipée.

Inspiré du régime prévu en cas d’obtention d’un permis d’aménager de lotissement, dans une logique de sécurisation des porteurs de projet, le présent amendement prévoit la cristallisation des règles d’urbanisme en vigueur lors de la délivrance du permis de construire pendant une période de sept ans suivant l’obtention de cette autorisation.

Le chapitre I^er du titre III du livre IV du code de l’urbanisme est complété par un article L. 431‑5 ainsi rédigé :

« Art. L. 431‑5. – Lorsque le permis est accordé, le permis de construire modificatif ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de sept ans suivant la date de délivrance du permis, si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard.

« L’annulation, totale ou partielle, ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables aux travaux autorisés ne fait pas obstacle, pour l’application du présent article, au maintien de l’application des règles au vu desquelles le permis de construire a été accordé. »