Simplification du droit de l'urbanisme et du logement

Le présent amendement vise à favoriser le développement des projets liés aux secteurs secondaire ou tertiaire, en soumettant les recours formés contre les principales décisions d'urbanisme ou environnementales délivrées dans le cadre de ces projets à une procédure d'admission préalable permettant d'écarter rapidement les recours irrecevables ou dénués de moyens sérieux, à l'instar de ce qui prévaut pour les recours en cassation formés devant le Conseil d'État (article L. 822-1 du code de justice administrative).

En pratique, les décisions en matière d'urbanisme ou d'environnement qui sont nécessaires à la mise en œuvre de ces projets font quasi-systématiquement l'objet de contentieux. Ainsi, selon rapport annuel du Conseil d'État pour l'année 2021, 13 820 requêtes ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs en 2021 en matière d'urbanisme et d'environnement. Les litiges liés à l'urbanisme et à l'environnement ont d'ailleurs augmenté, en 2021, de 10 % par rapport à 2020. 

Les litiges concernant les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), qui représentent 29 % des litiges concernant l'environnement en général, ont même augmenté de 73 %. En outre, les litiges concernant les autorisations d'occupation des sols ont représenté plus de 68 % des recours déposés en matière d'urbanisme et ont augmenté de près de 23 %.
La France se distingue ici de beaucoup de grands États limitrophes européens, dans lesquels on ne retrouve pas de tels volumes de contentieux, sans pour autant que la protection des sols ou de l'environnement y soit moins bien encadrée.

Les recours en cause produisent des effets d'autant plus significatifs que la durée des procédures juridictionnelles est, en ces matières, particulièrement longue (23 mois en moyenne en première instance, 16 à 18 mois en appel, et un an en cassation, selon le rapport de Laurent Guillot de 2022 élaboré à la demande du Gouvernement).

Dans ces conditions, la formation d'un recours peut donc retarder de plusieurs années tout projet d’investissement, même en l’absence de doute sérieux sur sa légalité.

Ce cadre juridique créé inévitablement un frein au développement de projets pourtant nécessaires pour permettre à la France de moderniser ses capacités industrielles, logistiques ou commerciales, et de relever le défi de la souveraineté économique et de l'industrie verte. 

Il est donc essentiel de redonner de la sécurité et de la visibilité aux porteurs de projets dans ces secteurs, en s'assurant que les recours qui sont irrecevables ou ne sont fondés sur aucun moyen sérieux ne puissent faire obstacle à l'effectivité des décisions d'urbanisme ou environnementales rendues à leur égard.

Tel est l’objet de cet amendement, qui prévoit la mise en place d'une procédure d'admission préalable.

Cette procédure existe depuis de nombreuses années en Angleterre, et y a démontré toute son efficacité. Selon les données publiques disponibles, il apparaît ainsi qu'au premier semestre de 2022, un quart seulement des recours formés contre des autorisations d'urbanisme a été admis dans le cadre de cette procédure, dont la durée moyenne a été d'un peu plus d'un mois. 

Si elle était mise en œuvre en France, pour les décisions nécessaires à la mise en œuvre des projets visés par le présent amendement, une telle procédure permettrait aux investisseurs d'obtenir une première décision juridictionnelle à brève échéance, sans avoir à subir le risque qu'un recours qui n'est pas recevable ou sérieux, voire dilatoire, ne vienne paralyser leurs projets pendant plusieurs années. Cette mesure préserverait au demeurant le droit au recours des requérants, puisque le juge devrait apprécier la recevabilité et le sérieux des recours déposés. Dans l'esprit de la présente disposition législative, les recours feront en effet l'objet d'une instruction contradictoire pendant un certain délai qu'il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser, et l'éventuelle décision de non-admission prise par le juge au terme de ce délai devra être rendue après audience publique. 

Il reviendra pour le reste au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d'application du présent article, notamment pour ce qui concerne le type d'opérations concernées par la présente mesure, en cohérence avec la présente disposition législative, qui vise de façon générale les secteurs secondaire ou tertiaire, et inclut donc notamment les constructions à destination industrielle, logistique ou commerciale.

Après le chapitre VIII du titre VII du livre VII du code de justice administrative, il est inséré un chapitre ainsi rédigé :

« Chapitre IX

« Le contentieux de l’urbanisme des activités secondaires et tertiaires

« Article L. 779‑1. – Font l’objet d’une procédure préalable d’admission, dans les conditions précisées par voie réglementaire, les recours dirigés contre les autorisations et déclarations préalables prises en application du titre II du livre IV du code de l’urbanisme, ainsi que des recours dirigés contre les décisions prises en application du chapitre II du titre I du livre V du code de l’environnement, lorsque les décisions attaquées sont prises dans le cadre d’opérations tendant à la réalisation d’un établissement dont la destination est une activité des secteurs secondaire ou tertiaire.

« Les décisions définitives prises en application du premier alinéa du présent article sont susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’État, dans les conditions précisées par voie réglementaire. »

Le présent amendement vise à supprimer l’alinéa 3, qui prévoit l’abrogation de l’article L. 312-2-1 du code de la construction et de l’habitation. En effet, la suppression du permis d’aménager multisites dans le cadre de la procédure spécifique de Projet Partenarial d’Aménagement (PPA) ne semble pas opportune.

Créé par la loi ELAN de 2018, ce permis a précisément pour objectif de faciliter la réalisation de projets urbains complexes associant l’État, les collectivités territoriales et divers opérateurs. Il constitue un outil juridique adapté aux spécificités de ces opérations partenariales, en permettant une approche globale et coordonnée de l’aménagement sur plusieurs sites.

La suppression de ce dispositif priverait donc les acteurs de l’aménagement d’un levier essentiel pour mener à bien ces projets stratégiques. Ce permis complète utilement la procédure spécifique du PPA en répondant aux enjeux de mutualisation et de coordination propres à ces opérations.
Par ailleurs, l’ajout, dans les alinéas suivants, d’un permis d’aménager multisites applicable aux lotissements constitue une mesure complémentaire, qui répond à d’autres besoins et d’autres cadres juridiques. Ces deux dispositifs poursuivent des finalités distinctes et ne s’excluent nullement : ils sont au contraire convergents et complémentaires.
 

Supprimer l’alinéa 3.

 
L‘objectif de cet amendement, qui s’insère dans la continuité de l’article 3 de la proposition de loi relatif au permis d’aménager « multisites »[ND1] , est de venir combler un vide juridique en étendant expressément au permis d’aménager les dispositions des articles L. 433-1 et suivants du code de l’urbanisme, relatives à la possibilité de délivrer un permis de construire à titre précaire.  
 
A titre d’exemple, certains chantiers d’envergure comme le grand chantier EPR 2 nécessitent la mise en place d’infrastructures réversibles dimensionnantes pour leur réalisation (ex : parcs de stationnement, logements temporaires, etc.).
 
Cette mesure qui simplifie le droit de l’urbanisme permet de répondre à l’impératif économique et financier que représentent certains chantiers et aménagements, tout en s’inspirant d’un cadre juridique déjà existant.  

Au chapitre III du titre III du livre IV du code de l’urbanisme, de l’article L. 433‑1 à l’article L.. 433‑6, après chaque occurrence des mots : « permis de construire », sont insérés les mots : « ou d’aménager » ; 

La rédaction de l’article 1er prévoit de relever de 500 à 1 100 mètres carrés le seuil de surface des bâtiments et parkings couverts existants soumis aux obligations de solarisation ou de végétalisation selon l’article L.171-5 du code de la construction et de l’habitation. Selon l’exposé des motifs de la présente proposition de loi, cette mesure vise à assouplir les obligations de solarisation et de végétalisation pesant sur les bâtiments publics dans le respect du droit européen. 

Toutefois, en l’état, la rédaction proposée de l’article 1er aurait pour effet d’entraîner une modification du seuil assujetti à l’ensemble des catégories de bâtiments visés à l’article L.171-5 du code de la construction et de l’habitation (notamment les bâtiments à usage commercial, industriel, artisanal, les bureaux, les bâtiments, scolaires, universitaires, sportifs, récréatifs ou de loisirs…) sans distinction. Les parcs de stationnements couverts entreraient également dans ce champs élargi. 

Outre cet élargissement problématique au regard de la rédaction du premier alinéa de l’article 1er de la proposition de loi, il convient de rappeler que plusieurs mécanismes, tels que le tiers-investissement ou les contrats de performance énergétique ou encore les sociétés d’économie mixtes locales, permettent d’accompagner efficacement les acteurs publics dans le déploiement d’installations solaires sans peser directement sur leurs budgets. De plus, l’installation de panneaux solaires permet aux établissements publics de réduire leurs coûts énergétiques dans un contexte de prix de l’énergie volatils. De plus, la solarisation des bâtiments publics constitue une priorité pour les Français. En équipant notamment les toitures des écoles, d’administrations, les pouvoirs publics favorisent une appropriation locale des enjeux énergétiques et renforcent l’ancrage territorial de la transition énergétique.   

En outre, la loi APER du 10 mars 2023 a anticipé la transposition de la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments (EPBD), publiée le 8 mai 2024 au Journal officiel de l’Union européenne. L’article 10 de la directive européenne impose une obligation progressive d’équipement solaire sur tous les bâtiments publics existants d’ici à 2030, selon leur superficie au sol. Dès le 31 décembre 2028, les bâtiments publics d’une superficie supérieure à 750 mètres carrés devront être équipés de panneaux solaires, conformément à la législation européenne. Dès lors, si la modification envisagée par la présente proposition de loi venait à être adoptée, il serait nécessaire d’engager ultérieurement un nouveau débat législatif afin d’assurer la conformité du droit national avec la réglementation européenne. Dans un souci de clarté, de stabilité juridique et de lisibilité pour les acteurs concernés, il apparaît donc préférable d’éviter des changements successifs et d’aligner dès à présent notre législation avec les objectifs européens. 

Cet amendement vise donc à supprimer le rehaussement du seuil applicable aux bâtiments et à maintenir le seuil actuel des bâtiments assujettis aux obligations de solarisation.

Cet amendement a été travaillé avec Enerplan.

Supprimer l'alinéa 1.

Le présent amendement vise à élargir le champ d’application des dispositions de l’article L.152-6 du code de la construction et de l’habitation, afin d’y inclure explicitement les communes qui, bien qu’en situation de déprise démographique, portent des projets de développement urbain dans le cadre d’opérations de revitalisation de territoire (ORT, article L.303-2 du CCH) ou d’opérations d’aménagement (article L.300-1 du code de l’urbanisme).

L’alinéa 6 de l’article permettrait à un maire, dans une zone tendue, de déroger à certaines règles de son plan local d’urbanisme (PLU) pour faciliter la production de logements. Ce levier est essentiel pour répondre à la crise du logement dans les grandes agglomérations. 

Toutefois, cette approche ne doit pas exclure les territoires en décroissance démographique, souvent confrontés à des enjeux tout aussi structurants de vacance, de réinvestissement du bâti existant et de revitalisation des centres.

L’amendement propose donc de rétablir un équilibre territorial : permettre également à ces communes de bénéficier de dérogations, lorsque celles-ci s’inscrivent dans un projet opérationnel (ORT ou opération d’aménagement), reconnu par la loi. Cela encourage une logique de développement maîtrisé, durable et adapté, en cohérence avec les documents d’urbanisme, tout en donnant aux élus les moyens d’agir sur la requalification de leur tissu urbain.

À l’alinéa 6, après le mot :

« impôts »

insérer les mots :

« ainsi que dans les communes qui accueillent des opérations de revitalisation de territoire telles que définies à l’article L. 303‑2 du code de la construction et de l’habitation, ou des opérations d’aménagement telles que définies à l’article L. 300‑1 du code de l’urbanisme ».

L’article L.143-28 du code de la construction et de l’habitation prévoit actuellement une évaluation des schémas de cohérence territoriale (SCOT) tous les six ans, à défaut de quoi ces documents deviennent caducs. Cette disposition, bien que justifiée par le souci de garantir la cohérence des documents d’urbanisme avec les évolutions territoriales et législatives, s’avère dans les faits trop rigide.

En effet, les SCOT font fréquemment l’objet de révisions ou de modifications visant à les mettre en conformité avec les schémas régionaux, les documents de planification ou les orientations politiques nouvelles. De ce fait, une part importante des SCOT est réévaluée dans un délai inférieur à six ans, rendant l’échéance de caducité inutilement contraignante dans la majorité des cas.

Cependant, pour les territoires où aucune révision n’intervient, l’échéance de six ans peut être trop courte au regard des temporalités réelles d'aménagement. À l’inverse, supprimer totalement la contrainte de caducité risquerait de conduire à une absence durable d’évaluation dans certains territoires, au détriment de l’adaptation des documents d’urbanisme.

C’est pourquoi le présent amendement vise à allonger le délai d’évaluation des SCOT de six à dix ans. Ce nouveau délai maintient une exigence de révision périodique tout en l’adaptant aux pratiques constatées sur le terrain et aux cycles de planification territoriale.

Substituer à l’alinéa 3 l’alinéa suivant :

« Au début du premier alinéa de l’article L. 143‑28 du code de la construction et de l’habitation, les mots :« six ans » sont remplacés par les mots :« dix ans » ».

Dans le prolongement de l’article 1er qui facilite l’évolution des PLU, le présent amendement  vise à simplifier pour les élus locaux qui le souhaitent la mise en compatibilité des SCOT et PLU avec les schémas régionaux de carrières (SRC), en leur ouvrant la possibilité de recourir pour ce faire à la procédure intégrée de l’article L.300-6-1 du code de l’urbanisme.
 
En effet, le droit commun fait de la déclaration de projet prévue par l’article 300-6 du code de l’urbanisme la procédure de référence pour la mise en compatibilité d’un SCOT, et d’un PLU en l’absence de SCOT. Or :
 
-              les carrières sont majoritairement sises dans de petites communes rurales pour lesquelles cette procédure apparaît particulièrement lourde et laborieuse à mettre en œuvre, et décourage les maires ou les incite à trouver des contournements parfois eux-mêmes fort complexes. Et cela alors que la grande majorité des projets de carrières porte en réalité sur l’extension de carrières existantes dans le prolongement des parcelles déjà exploitées et remises en état.
 
-              depuis 2020, l’article L.515-3 du code de l’environnement dispose que « Les schémas de cohérence territoriale et, en leur absence, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les schémas régionaux des carrières dans les conditions fixées aux articles L. 131-1 et L. 131-6 du code de l'urbanisme ». Les collectivités sont donc tenues de mettre en compatibilité les SCOT/PLU avec le SRC.
 
Le présent amendement vise donc, par l’ajout d’une disposition juste après ces lignes de l’article 515-3, à simplifier l’effectivité de la compatibilité ainsi affirmée.
 
Il mobilise pour cela la procédure intégrée de l’article L.300-6-1 qui a déjà fait les preuves de son efficacité et de sa bonne prise en main par les élus locaux dans le cadre par exemples des opérations de requalification des copropriétés dégradées ou pour la création ou l'extension d'une unité touristique nouvelle en zone de montagne.
 
Cet amendement a été rédigé avec UNICEM Bourgogne-Franche-Comté.

Le III de l’article L. 515‑3 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la création ou l’extension d’une carrière compatible avec le schéma régional des carrières est contraire au schéma de cohérence territoriale, au plan local d’urbanisme, au document en tenant lieu ou à la carte communale en vigueur, ce schéma, ce plan, ce document ou cette carte peut, à l’initiative de l’autorité compétente en matière de documents d’urbanisme, être mis en compatibilité avec le schéma régional des carrières dans les conditions définies à l’article L. 300‑6‑1 du code de l’urbanisme. »