Instituer un mécanisme de saisie des avoirs souverains étrangers gelés en réponse aux violations du droit international

La présente proposition de loi institue un mécanisme inédit en droit français, dont la portée excède la seule question de la confiscation des avoirs visés. Elle est susceptible d’influer sur la perception qu’ont les investisseurs étrangers de la sécurité juridique offerte par la France.

Cette préoccupation, a été exprimée lors des débats parlementaires relatifs aux avoirs souverains étrangers gelés. Il convient d’y répondre non par le renoncement à l’action, mais par une évaluation rigoureuse et documentée, conduite a posteriori, qui permettra au Parlement de disposer des éléments nécessaires pour apprécier les effets réels du dispositif et, le cas échéant, l’ajuster.

Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les effets du mécanisme institué par la présente loi sur l’attractivité de la place financière française et sur les flux d’investissements étrangers en France.

Ce rapport examine notamment :

1° L’évolution des flux d’investissements directs étrangers à destination de la France depuis l’entrée en vigueur de la présente loi ;

2° La perception par les investisseurs institutionnels étrangers du cadre juridique applicable à leurs avoirs détenus sur le territoire national ;

3° Les pratiques comparées des principaux États partenaires de la France ayant adopté des mécanismes similaires et leurs effets observés sur leur attractivité financière respective.

La saisie est une mesure conservatoire et provisoire : elle immobilise un bien sans en transférer la propriété, dans l’attente d’une décision définitive. Tel n’est pas l’objet de la présente proposition de loi. Ce que le présent texte institue est d’une nature radicalement différente : un mécanisme de transfert de propriété, en vue d’une affectation déterminée, c’est la définition même de la confiscation. L’affection déterminée sert à indemniser l’État agressé en raison d’une violation grave du droit international. 

L’emploi du mot : « saisie » dans l’intitulé et le corps du texte crée une ambiguïté préjudiciable à la solidité juridique du dispositif. En minorant la portée du mécanisme, il expose le texte à une critique d’insincérité.

I. – À l’alinéa 2, substituer au mot : 

« saisie »,

le mot :

« confiscation ».

II. – À l’alinéa 3, substituer à la première occurrence du mot :

« saisie »,

le mot : 

« confiscation ».

III. – À l’alinéa 10, substituer au mot : 

« saisies »,

le mot :

« confiscations ». 

Le présent amendement vise à apporter plus de précisions quant aux biens susceptibles d’être concernés par la mesure de confiscation.

À l’alinéa 2, après le mot :

« biens, »,

insérer les mots :

« de toute nature que les banques centrales ou autorités monétaires étrangères détiennent ou gèrent pour leur compte ou celui de l’État ou des États étrangers dont elles relèvent, ».

Le présent amendement vise à inscrire l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne parmi les fondements juridiques de la présente proposition de loi, aux côtés des articles 75 et 215 TFUE déjà mentionnés.

La logique du texte repose sur un enchaînement en deux temps : le gel des avoirs souverains étrangers constitue la condition préalable et nécessaire à l’exercice du mécanisme de confiscation institué par la présente loi. La confiscation ne peut porter que sur des avoirs préalablement gelés sur le fondement d’un instrument juridique reconnu. Les articles 75 et 215 TFUE, déjà visés par le texte, constituent deux de ces fondements : le premier habilite l’Union à arrêter des mesures restrictives dans le cadre de la prévention du terrorisme et de la criminalité organisée ; le second fonde les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, notamment les sanctions économiques à l’encontre d’États tiers.

L’article 122 TFUE est venu compléter ce cadre de manière décisive et autonome. Le 12 décembre 2025 a été adopté le Règlement (UE) 2025/2600 du Conseil sur le fondement de cet article, une décision établissant une base juridique durable pour le maintien du gel des 210 milliards d’euros d’actifs souverains russes immobilisés depuis le début de la guerre en Ukraine. Ce recours à l’article 122, qui autorise le Conseil à prendre des mesures appropriées à la situation économique à la majorité qualifiée, a permis de sécuriser le dispositif face à l’opposition de certains États membres et de pérenniser un gel qui, sans ce fondement supplémentaire, aurait été exposé à une remise en cause périodique.

Cette adjonction renforce la cohérence interne du dispositif et garantit que le mécanisme national s’articule avec l’intégralité du cadre européen de gel des avoirs souverains, tel qu’il a évolué au cours des derniers mois.

À l’alinéa 6, après la référence : 

« 75 », 

insérer la référence :

« , 122 ». 

Cet amendement vise à corriger le dispositif. Conformément à la jurisprudence du Conseil d’état (CE Ass. 30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et autres), la délimitation des compétences des juridictions administratives et judiciaires relève du domaine de la loi. Le Tribunal des conflits est compétent pour trancher d’éventuels conflits négatifs ou positifs entre les ordres judiciaire et administratif.

À l’alinéa 3, substituer aux mots :

« une juridiction désignée à cet effet par décret en Conseil d’État »,

les mots :

« la juridiction compétente ». 

Amendement visant à préciser le champ du décret d’application de la présente proposition de loi. 

Après le mot : 

« article »,

rédiger ainsi la fin de l’alinéa 11 : 

« , et notamment les catégories de biens concernés ».

La saisie est une mesure conservatoire et provisoire : elle immobilise un bien sans en transférer la propriété, dans l’attente d’une décision définitive. Tel n’est pas l’objet de la présente proposition de loi. Ce que le présent texte institue est d’une nature radicalement différente : un mécanisme de transfert de propriété, en vue d’une affectation déterminée, c’est la définition même de la confiscation. L’affection déterminée sert à indemniser l’État agressé en raison d’une violation grave du droit international.

L’emploi du mot : « saisie » dans l’intitulé et le corps du texte crée une ambiguïté préjudiciable à la solidité juridique du dispositif. En minorant la portée du mécanisme, il expose le texte à une critique d’insincérité

Au titre de la proposition de loi, substituer au mot :

« saisie »,

le mot :

« confiscation ». 

Ajustement rédactionnel dans le cas où l’amendement CF13 élargissant le périmètre des saisies aux actifs gelés détenus par des personnes privées.

Au titre de la proposition de loi, supprimer le mot :

« souverains ».

Le présent amendement présenté par le Groupe socialistes et apparentés propose de compléter le dispositif de saisie des avoirs souverains par un dispositif de saisies des avoirs privés de personnes physiques ou morales dont les actions compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance d’un pays.

Ce dispositif est borné par les mêmes précautions que l’article unique de la présente proposition de loi portant sur les avoirs souverains : la personne visée doit être reconnue comme concourant à une violation grave des règles du droit international relatives aux conflits armés, aux droits de l’homme ou à la protection des populations civiles et être visée par une résolution de l’ONU, de l’UE ou une sanction nationale. Sont couvertes par le dispositif les personnes physiques et leurs descendants directs ainsi que les personnes morales.

La mise en œuvre de la procédure de saisie et le fléchage des avoirs saisis vers l’agence française de développement est effectuée de manière analogue au mécanisme prévu pour les avoirs souverains.

Dans le cas de l’invasion russe en Ukraine, l’Union Européenne dans son règlement (UE) No 269/2014 du 17 mars 2014, notamment complété le 3 juin 2022 par le règlement d’exécution (UE) 2022/878, prévoit le gel des avoirs détenus par des personnes physiques qui, conformément à l’article 2 de la décision 2014/145/PESC, ont été reconnues par le Conseil comme étant responsables d’actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, et les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes qui leur sont associés.

Cette liste comprend par exemple :

• Le colonel Azatbek Asanbekovich Omurbekov  de la 64e brigade de fusiliers motorisés de la 35e armée interarmes de la Fédération de Russie, qui a tué, violé et torturé des civils à Boutcha, Ukraine. Ces atrocités constituent des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre.
• Le colonel général Mikhail Mizintsev, chef du Centre national de contrôle de la défense de la Fédération de Russie, surnommé le "boucher de Marioupol", identifié comme commandant du siège de Marioupol, où il a recouru à des tactiques utilisées précédemment lors du siège d’Alep, en Syrie, pour diriger le bombardement de Marioupol par les forces russes. Mizintsev est notamment accusé d’avoir orchestré les bombardements de la ville de Marioupol qui ont tué des milliers de civils
• Arkady Yurievich Volozh, homme d’affaire qui soutient matériellement ou financièrement le Gouvernement de la Fédération de Russie
• La Société JSC Oboronenergo, fournisseur d’énergie militaire qui, dans le cadre de marchés publics, fournit des services de distribution d’électricité à des unités militaires russes et à d’autres entités placées sous le contrôle du ministère de la défense. Cette société a participé à la modernisation de la base aérienne militaire de Korenovsk, qui a été utilisée par les forces armées de la Fédération de Russie pour lancer des attaques contre des cibles situées en Ukraine.
• Etc.

Le présent article permettrait dès lors de saisir les avoirs de ces individus et les affecter à la reconstruction de l’Ukraine.

I – L’article L. 562‑1 du code monétaire et financier est complété par un 1° quater ainsi rédigé :

« 1 quater « Acte compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance d’un pays » : agissement concourant à une violation grave des règles du droit international relatives aux conflits armés, aux droits de l’homme ou à la protection des populations civiles, notamment l’emploi de la force au sens du paragraphe 4 de l’article 2 de la Charte des Nations Unies, et reconnue comme telle par une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies et faisant l’objet d’un des fondements définies aux a) à d) du 1° de l’article L. 153‑2 du présent code. »

II – Après l’article L. 562‑3‑1 du même code, il est inséré un article L. 562‑3‑2 ainsi rédigé :

« Art. L. 562‑3‑2. –  Le ministre chargé de l’économie et le ministre des affaires étrangères peuvent décider conjointement, selon la procédure définie aux deux premiers alinéas de l’article 153‑2 du présent code, la saisie des fonds et ressources économiques :

« 1° Qui appartiennent à ou sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales qui commettent un acte compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance d’un pays ;

« 2° Qui appartiennent à ou sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, conjoints ou descendants au sens du 1° de l’article 734 du code civil des personnes visées au 1° du présent article ;

« 3° Qui appartiennent à ou sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées aux 1° et 2° du présent article ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci.

« Les produits issus des saisies autorisées en application du présent article sont traités selon la procédure décrite au II de l’article 153‑2 du présent code. »

III – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.

Cet amendement vise à confier la gestion des avoirs saisis à la Caisse des dépôts et consignations plutôt qu’à l’Agence française de développement. 

La Caisse des dépôts et consignations est, selon l’article L. 518‑2 du code monétaire et financier, chargée « d’administrer les dépôts et les consignations, d’assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d’exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées ». La gestion de sommes issues d’une saisie d’avoirs souverains s’inscrit dans ces missions. 

Par ailleurs, placer la gestion de ces saisies sous l’autorité de cette institution permettra de garantir un contrôle du Parlement sur cet acte décidé en Conseil des ministres, grâce à sa commission de surveillance présidée par un parlementaire et majoritairement composée de députés et de sénateurs. 

Enfin, l’Agence française de développement, dont la mission principale est l’octroi de prêts et de dons à des projets de développement dans les pays partenaires, ne semble pas être l’opérateur adapté à la gestion de sommes aussi importantes, ses engagements annuels avoisinant plutôt les 15 Md€. 

À la première phrase de l’alinéa 10, substituer aux mots : 

« l’Agence française de développement »,

les mots : 

« la Caisse des dépôts et consignations ».

La condition tenant à la reconnaissance de la violation du droit international par une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies introduit une dépendance à l’égard d’une instance internationale dont les décisions ne sont pas juridiquement contraignantes.

Elle limite en outre la capacité d’appréciation de la France et expose le dispositif à des considérations politiques extérieures.

Le présent amendement vise à supprimer cette condition afin de préserver l’autonomie de décision de la France.

À l’alinéa 9, supprimer les mots :

« , et reconnue comme telle par une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies ».

Le dispositif proposé prévoit l’intervention d’une juridiction dont la désignation est renvoyée à un décret, ce qui ne garantit pas un niveau suffisant de sécurité juridique.

Compte tenu de la sensibilité des décisions en cause, il apparaît nécessaire de confier ce contrôle à la plus haute juridiction administrative.

Le présent amendement vise donc à désigner explicitement le Conseil d’État afin de garantir un contrôle juridictionnel renforcé.

À l’alinéa 3, substituer aux mots :

« une juridiction désignée à cet effet par décret en Conseil d’État »,

les mots :

« le Conseil d’État statuant en formation contentieuse ».

La confiscation des réserves de change d’une banque centrale constitue une atteinte particulièrement grave à la stabilité financière internationale.

Une telle mesure est susceptible de fragiliser la confiance des États dans la sécurité de leurs avoirs placés à l’étranger, et d’entraîner des conséquences économiques significatives pour la France.

Le présent amendement vise à exclure explicitement ces réserves du champ de la saisie afin de limiter les risques systémiques et de préserver la crédibilité financière de notre pays.

À l’alinéa 2, après le mot :

« exception »,

insérer les mots :

« des réserves de change des banques centrales étrangères, ».

La présente proposition de loi vise à autoriser la confiscation d’avoirs souverains étrangers, rompant ainsi avec le principe fondamental d’immunité des États et de leurs banques centrales.

Or, ce principe constitue un pilier du droit international public et de la stabilité des relations économiques internationales. Y déroger unilatéralement expose la France à des risques considérables :

– risque juridique, en raison du caractère contesté de la confiscation au regard du droit international coutumier ;

– risque de rétorsion, les États visés pouvant adopter des mesures similaires à l’encontre des avoirs publics français à l’étranger ;

– risque financier, en fragilisant la confiance dans la place française pour l’accueil de réserves étrangères.

Par ailleurs, la France ne saurait, seule, s’ériger en juge et en exécutant de sanctions de nature quasi-confiscatoire sans cadre multilatéral pleinement stabilisé.

Cet amendement de suppression vise donc à prévenir une évolution du droit aux conséquences potentiellement irréversibles pour les intérêts fondamentaux de la Nation.

Supprimer cet article.

La décision de saisir des avoirs souverains étrangers constitue un acte d’une gravité exceptionnelle, susceptible d’entraîner des conséquences diplomatiques, économiques et juridiques importantes.

Confier cette compétence au seul pouvoir exécutif revient à écarter le Parlement d’une décision qui engage pourtant directement la souveraineté nationale et la responsabilité internationale de la France.

Le présent amendement vise à rétablir le rôle du législateur en prévoyant que toute décision de saisie soit autorisée par la loi, garantissant ainsi un débat démocratique et une meilleure sécurité juridique.

Après la dernière occurrence du mot : 

« par »,

rédiger ainsi la fin de l’alinéa 2 : 

« la loi ».

La qualification d’une violation grave du droit international constitue une condition essentielle du dispositif.

En l’absence de décision juridictionnelle, cette qualification repose sur une appréciation politique susceptible d’être contestée. 

Le présent amendement vise à sécuriser juridiquement le dispositif en exigeant qu’une telle violation soit constatée par une juridiction internationale.

À l’alinéa 9, après le mot :

« grave »,

insérer les mots :

« , constatée par une décision juridictionnelle internationale devenue définitive, ».

La mise en œuvre de saisies d’avoirs souverains étrangers expose la France à des mesures de rétorsion.

Le présent amendement vise à introduire une clause de précaution afin de protéger les intérêts patrimoniaux de la France et d’éviter toute escalade.

Après l’alinéa 9, insérer l’alinéa suivant :

« 3° La saisie ne peut être autorisée que sous réserve de l’absence de mesures équivalentes visant les biens de la République française ou de ses établissements publics à l’étranger. »

Cet amendement vise à garantir le respect du principe d’universalité budgétaire, en évitant l’affectation directe de recettes à une dépense spécifique.

Il permet d’assurer un contrôle parlementaire renforcé et une meilleure transparence dans l’utilisation des fonds publics.

Rédiger ainsi la première phrase de l’alinéa 10 : 

« Les produits issus des saisies autorisées en application du présent article sont versés au budget général de l’État. »

La mise en œuvre du dispositif proposé soulève des enjeux importants en matière de sécurité économique.

Le présent amendement vise à permettre au Parlement de disposer d’une évaluation complète des risques et des conséquences potentielles.

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport évaluant les risques de rétorsion à l’encontre des avoirs publics français détenus à l’étranger ainsi que les mesures de protection susceptibles d’être mises en œuvre.

La création d’un fonds spécifique géré par l’Agence française de développement constitue une dérogation au principe d’universalité budgétaire.

Elle limite le contrôle du Parlement sur l’utilisation des ressources et réduit la lisibilité des finances publiques.

Le présent amendement propose de supprimer ce mécanisme afin de garantir le respect des principes budgétaires fondamentaux.

Supprimer l'alinéa 10.

Par cet amendement, le groupe la France insoumise souhaite réécrire l’article unique de cette proposition de loi, afin que celui-ci permette uniquement la saisie de biens privés de personnes ayant commis des crimes qui touchent l’ensemble de la communauté internationale au sens du Statut de Rome de la Cour pénale internationale.

En effet, la présente rédaction de l’article unique de cette proposition de loi propose la saisie des tous types de biens, à l’exception de ceux affectés à l’usage officiel de missions diplomatiques ou consulaires.

Actuellement, 210 milliards d’euros d’actifs appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR) et de 24,9 milliards d’euros d’avoirs privés russes sont gelés en Union européenne. Ils sont essentiellement stockés chez Euroclear, une société internationale de dépôt de fonds basée à Bruxelles. Loin derrière la Belgique, la France détiendrait 19 milliards d’euros d’avoirs russes gelés.

Or, les avoirs de la BCR sont la propriété de l’État russe et sont, à ce titre, protégés par l’immunité souveraine et l’immunité d’exécution. Ainsi, la saisie des avoirs de la BCR est illicite et le principe des « contre-mesures » évoqué par cette PPL ne change rien à ce constat. Prétendre le contraire relève en réalité d’une lecture plus qu’orientée du droit international, puisqu’il n’existe pas aujourd’hui de consensus juridique autour de la légalité d’une telle saisie via ce principe. In fine, les « contre-mesures » représentent en réalité une fragilisation des fondements du droit international.

En effet, c’est un moyen de décentralisation du droit international : les institutions internationales perdent leurs compétences au profit des États qui se font justice eux-mêmes. Ce n’est pas un hasard si les États-Unis ont toujours plaidé en faveur de la généralisation mondiale de ce principe, puisque cela leur permettrait de saisir des avoirs de toute banque souveraine en cas de conflit, même s’ils ne sont pas directement impliqués en tant que belligérants, alors qu’en face, les pays moins puissants, seraient incapables de riposter. Cela graverait dans le marbre du droit international la capacité des États puissants (et en premier lieu des États-Unis) à jouer les gendarmes du monde sous prétexte de leur hégémonie financière. Alors que Donald Trump multiplie les violations du droit international depuis son retour à la présidence des États-Unis (renforcement du blocus à Cuba, kidnapping du président vénézuélien, guerre en Iran…), l’Assemblée nationale française pourrait permettre à ce dernier de justifier de potentielles futures violations du droit international en votant ce texte instaurant ce principe des « contre-mesures ».

Par ailleurs, une potentielle saisie des avoirs de la BCR par la France comporte des risques. En effet, cela pourrait créer un risque de suspicion à l’égard des institutions de la France et/ou de la zone euro qui pourraient ne plus être considérées comme sûres et fiables. En outre, la Russie pourrait riposter. En effet, en Russie, il existe un cadre légal permettant de contrecarrer une telle confiscation et accordant tout pouvoir aux tribunaux locaux russes pour procéder à la confiscation de biens étrangers en Russie.

Ainsi, le groupe la France insoumise propose de saisir uniquement les avoirs privés. Dans le cas actuel de la Russie, ces avoirs gelés appartiennent à des personnes qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale ukrainienne, apportent un soutien matériel ou financier à l’effort de guerre russe et fournissent une source substantielle de revenu à l’État russe. Cela concerne les personnes directement impliquées, et donc responsables de la guerre en Ukraine, ainsi que les personnes et les entités qui leur sont associées. Ainsi, sont visés notamment les oligarques proches du pouvoir poutinien, permettant ainsi de sanctionner directement les responsables de cette guerre.

Rédiger ainsi cet article :

« Le premier alinéa de l’article 131‑21 du code pénal est complété par une phrase ainsi rédigée : 

« « Elle est également encourue de plein droit pour les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale au sens de l’article 689‑11 du code de procédure pénale. » »