Instituer un mécanisme de saisie des avoirs souverains étrangers gelés en réponse aux violations du droit international

Cet amendement vise à rétablir la rédaction initiale de l’article 10 à la suite de l’adoption en commission des Finances d’un amendement proposant de substituer la Caisse des dépôts et consignations à l’Agence française de développement (AFD) comme organe gestionnaire des fonds confisqués en application de la procédure prévue par la proposition de loi.

D’une part, la Caisse des dépôts n’est juridiquement pas en capacité de gérer des fonds de cette nature, et notamment de les affecter à la reconstruction d’un État étranger – au regard des compétences qui sont énumérées au Livre V, Titre 1^er , Chapitre VIII, Section 2 du code monétaire et financier. Elle n’a en conséquence jamais été chargée de la gestion de fonds à cette fin, pas plus qu’elle n’a été chargée de la gestion de fonds alimentés par des confiscations. Enfin, la Caisse des dépôts n’a que peu d’activités de financement international, lesquelles relèvent essentiellement de la coopération avec des entités assimilables, et sont souvent effectuées en coopération avec l’AFD.

D’autre part, au contraire, l’AFD, est habilitée juridiquement à utiliser des fonds aux destinations que vise la proposition de loi. Elle a une expérience solide en la matière, depuis sa création en 1941, à l’époque comme Caisse centrale de la France Libre. Elle intervient d’ailleurs fréquemment en zone de conflit, et a en particulier une expertise du terrain ukrainien. En outre, cette expérience se décline en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et la corruption, ce qui présente un intérêt certain pour un mécanisme de réparation. Enfin, son conseil d’administration comprend huit parlementaires (quatre titulaires et quatre suppléants), et son contrat d’objectif et de moyens doit être approuvé par le Parlement ; il en résulte un contrôle parlementaire renforcé sur ses activités.

À la première phrase de l’alinéa 10, substituer aux mots : 

« la Caisse des dépôts et consignations »,

les mots : 

« l’Agence française de développement ».

Le présent amendement vise à inscrire l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne parmi les fondements juridiques de la présente proposition de loi, aux côtés des articles 75 et 215 TFUE déjà mentionnés.

La logique du texte repose sur un enchaînement en deux temps : le gel des avoirs souverains étrangers constitue la condition préalable et nécessaire à l’exercice du mécanisme de confiscation institué par la présente loi. La confiscation ne peut porter que sur des avoirs préalablement gelés sur le fondement d’un instrument juridique reconnu. Les articles 75 et 215 TFUE, déjà visés par le texte, constituent deux de ces fondements : le premier habilite l’Union à arrêter des mesures restrictives dans le cadre de la prévention du terrorisme et de la criminalité organisée ; le second fonde les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, notamment les sanctions économiques à l’encontre d’États tiers.

L’article 122 TFUE est venu compléter ce cadre de manière décisive et autonome. Le 12 décembre 2025 a été adopté le Règlement (UE) 2025/2600 du Conseil sur le fondement de cet article, une décision établissant une base juridique durable pour le maintien du gel des 210 milliards d’euros d’actifs souverains russes immobilisés depuis le début de la guerre en Ukraine. Ce recours à l’article 122, qui autorise le Conseil à prendre des mesures appropriées à la situation économique à la majorité qualifiée, a permis de sécuriser le dispositif face à l’opposition de certains États membres et de pérenniser un gel qui, sans ce fondement supplémentaire, aurait été exposé à une remise en cause périodique.

Cette adjonction renforce la cohérence interne du dispositif et garantit que le mécanisme national s’articule avec l’intégralité du cadre européen de gel des avoirs souverains, tel qu’il a évolué au cours des derniers mois.

À l’alinéa 6, après la référence : 

« 75 », 

insérer la référence :

« , 122 ». 

Cet amendement vise à corriger le dispositif. Conformément à la jurisprudence du Conseil d’état (CE Ass. 30 mars 1962, Association nationale de la meunerie et autres), la délimitation des compétences des juridictions administratives et judiciaires relève du domaine de la loi. Le Tribunal des conflits est compétent pour trancher d’éventuels conflits négatifs ou positifs entre les ordres judiciaire et administratif.

À l’alinéa 3, substituer aux mots :

« une juridiction désignée à cet effet par décret en Conseil d’État »,

les mots :

« la juridiction compétente ». 

Amendement visant à préciser le champ du décret d’application de la présente proposition de loi. 

Après le mot : 

« article »,

rédiger ainsi la fin de l’alinéa 11 : 

« , et notamment les catégories de biens concernés ».

La saisie est une mesure conservatoire et provisoire : elle immobilise un bien sans en transférer la propriété, dans l’attente d’une décision définitive. Tel n’est pas l’objet de la présente proposition de loi. Ce que le présent texte institue est d’une nature radicalement différente : un mécanisme de transfert de propriété, en vue d’une affectation déterminée, c’est la définition même de la confiscation. L’affection déterminée sert à indemniser l’État agressé en raison d’une violation grave du droit international. 

L’emploi du mot : « saisie » dans l’intitulé et le corps du texte crée une ambiguïté préjudiciable à la solidité juridique du dispositif. En minorant la portée du mécanisme, il expose le texte à une critique d’insincérité.

I. – À l’alinéa 2, substituer au mot : 

« saisie »,

le mot :

« confiscation ».

II. – À l’alinéa 3, substituer à la première occurrence du mot :

« saisie »,

le mot : 

« confiscation ».

III. – À l’alinéa 10, substituer au mot : 

« saisies »,

le mot :

« confiscations ». 

La présente proposition de loi institue un mécanisme inédit en droit français, dont la portée excède la seule question de la confiscation des avoirs visés. Elle est susceptible d’influer sur la perception qu’ont les investisseurs étrangers de la sécurité juridique offerte par la France.

Cette préoccupation, a été exprimée lors des débats parlementaires relatifs aux avoirs souverains étrangers gelés. Il convient d’y répondre non par le renoncement à l’action, mais par une évaluation rigoureuse et documentée, conduite a posteriori, qui permettra au Parlement de disposer des éléments nécessaires pour apprécier les effets réels du dispositif et, le cas échéant, l’ajuster.

Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les effets du mécanisme institué par la présente loi sur l’attractivité de la place financière française et sur les flux d’investissements étrangers en France.

Ce rapport examine notamment :

1° L’évolution des flux d’investissements directs étrangers à destination de la France depuis l’entrée en vigueur de la présente loi ;

2° La perception par les investisseurs institutionnels étrangers du cadre juridique applicable à leurs avoirs détenus sur le territoire national ;

3° Les pratiques comparées des principaux États partenaires de la France ayant adopté des mécanismes similaires et leurs effets observés sur leur attractivité financière respective.

La saisie est une mesure conservatoire et provisoire : elle immobilise un bien sans en transférer la propriété, dans l’attente d’une décision définitive. Tel n’est pas l’objet de la présente proposition de loi. Ce que le présent texte institue est d’une nature radicalement différente : un mécanisme de transfert de propriété, en vue d’une affectation déterminée, c’est la définition même de la confiscation. L’affection déterminée sert à indemniser l’État agressé en raison d’une violation grave du droit international.

L’emploi du mot : « saisie » dans l’intitulé et le corps du texte crée une ambiguïté préjudiciable à la solidité juridique du dispositif. En minorant la portée du mécanisme, il expose le texte à une critique d’insincérité

Au titre de la proposition de loi, substituer au mot :

« saisie »,

le mot :

« confiscation ». 

Le présent amendement vise à apporter plus de précisions quant aux biens susceptibles d’être concernés par la mesure de confiscation.

À l’alinéa 2, après le mot :

« biens, »,

insérer les mots :

« de toute nature que les banques centrales ou autorités monétaires étrangères détiennent ou gèrent pour leur compte ou celui de l’État ou des États étrangers dont elles relèvent, ».