Renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière des agences et opérateurs de l’État

Le présent amendement vise à renforcer le suivi des contrats d'objectifs et de performance. Cette mesure permettra de s'assurer que les objectifs fixés sont atteints et que les performances sont conformes aux attentes.

Après l’alinéa 2, insérer l’alinéa suivant :

« Le contrat d’objectifs et de performance doit inclure une clause de transparence sur les rémunérations des dirigeants, liée à l’atteinte des objectifs. Cette clause sera soumise au contrôle des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, conformément à l’article 1^er de la présente loi. »

Le présent amendement vise à intégrer un article créant une clause de réduction d'au moins 10 % du nombre d'opérateurs de l'État dans le cadre de la trajectoire pluriannuelle. Cette modification a pour objet de rationaliser les structures et de mutualiser les moyens, conformément aux objectifs stratégiques et opérationnels souhaitée par cette proposition de loi. La réduction du nombre d'opérateurs sera échelonnée sur cinq ans.

Maîtriser les dépenses publiques et optimiser l'efficacité des agences et opérateurs de l'État, tel est le sens du présent amendement. 

Il est créé un plan de réduction d’au moins 10 % du nombre d’opérateurs de l’État dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance. Cette clause prévoit un plan de réduction échelonné sur cinq ans, avec des indicateurs de performance spécifiques liés à la rationalisation des structures et à la mutualisation des moyens. 

Le présent amendement est un amendement de précision qui vient introduire un objectif complémentaire au contrat d'objectifs et de performance que doivent conclure les opérateurs d'Etat.

Parmi la multitude d'agences, d'opérateurs et autres organismes de l'Etat, certain d'entre eux font parfois doublon, ce qui interroge légitimement sur le bien fondé de leur existence.

D'autres structures déploient également des dispositifs en dehors de leur champ de compétence, ce qui fragilise l'exécution de missions relevant de leur coeur de métier.

Les Agences de l'eau par exemple, qui ont en charge la gestion de la ressource à l'échelle de grands bassins hydrographiques, perçoivent des redevances en provenance de tous les usagers de l'eau.

Ces redevances sont fléchées sous forme d'aides aux collectivités, acteurs économiques et agricoles pour financer des actions en faveur de la préservation de la qualité de l'eau.

Parfois, ces dernières abondent des dispositifs et activités, parfois internationaux, qui peuvent interroger légitimement le contribuable.

Pour l'Agence de l'eau Rhin-Meuse par exemple, un « engagement budgétaire inédit de 1,318 milliard d'euros (hors charges de régularisations et avances remboursables) » est prévu pour la période 2025 à 2030 avec notamment 10,8 millions d'euros consacrés à la solidarité internationale ou encore 74,17 millions d'euros consacrés aux de frais de communication (connaissance, information, sensibilisation).

On apprend également que l'Agence de l'eau Grand Sud Ouest finance le Festival international des arts de Bordeaux Métropole qui, bien qu'ayant lieu sur les berges d'un fleuve, peut également sembler loin des missions premières des agences de l'eau.

L'état des réseaux d'eau, les problématiques relatives aux interconnexions ou encore l'assainissement non collectif sont des sujets auxquels il conviendrait d'apporter une réponse financière de manière urgente.

Les usagers n'ont pas à financer, par leurs contributions sur leurs factures d'eau, des dispositifs d'aide au développement à l'étranger ou encore des participations au financement d'évènements culturels, alors que dans le même temps, les aides à l'assainissement non collectif sont en moyenne de 15 % et que de nombreuses études estiment à 1/5 de la consommation d'eau totale en France le volume d'eau perdu dans les fuites au niveau des réseaux d'approvisionnement.

Dès lors, il apparait important de délimiter le champ d'action auquel l'agence ou l'opérateur d'Etat devra se tenir, le tout, dans un objectif d'efficacité de l'action publique.

Après l’alinéa 7, insérer l’alinéa suivant :

« 5° Délimite précisément le champ d’action assigné à l’organisme, et auquel il doit se tenir. »

La multiplication des agences et opérateurs de l’État s’est accompagnée d’une duplication des fonctions support — paie, achats, systèmes d’information, fonctions juridiques ou logistiques — générant des coûts, des redondances et une dispersion des compétences. Or ces fonctions, par nature transversales, ne relèvent pas du cœur de métier des opérateurs et se prêtent particulièrement à une organisation mutualisée.

L’administration de l’État a déjà engagé une telle démarche avec la création des secrétariats généraux communs (SGC), destinés à regrouper au niveau départemental les fonctions support des services de l’État. Cette réforme reposait sur des objectifs clairs : simplification des structures, professionnalisation des fonctions support, économies d’échelle, amélioration de la qualité de service et recentrage des administrations sur leurs missions prioritaires.

En conséquence, le présent amendement reprend la recommandation n° 58 du rapport n° 807 (2024‑2025) de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, déposé le 1^er juillet 2025. Il apparaît en effet cohérent d’étendre cette logique aux agences et opérateurs, dans le cadre d’un programme pluriannuel, progressif et exhaustif de mutualisation, à l’échelle du ministère de tutelle. Une telle réforme permettrait de renforcer la cohérence administrative, de rationaliser les moyens et de recentrer les opérateurs sur la mise en œuvre effective des politiques publiques.

Après l’alinéa 7, insérer l’alinéa suivant :

« 5° Définit les modalités de mutualisation des fonctions supports de l’organisme avec le ministère chargé de sa tutelle. »

Depuis plusieurs décennies, la cohérence de l’action de l’État a été sacrifiée sur l’autel du New Public Management. Inspirée par la recherche d’organisations supposées plus « agiles et flexibles », cette doctrine a encouragé la création d’entités parapubliques distinctes de l’administration centrale, présentées comme plus efficaces et réactives. 

En pratique, cette évolution a surtout conduit à l’accumulation de deux problèmes bien identifiés : à la passion française pour une administration administrante est venu s’ajouter un émiettement croissant de l’action publique. La plus ou moins large autonomie dont bénéficient ces organismes empêche de rationaliser l’ensemble de l’action publique, y compris les rares fois où l’État fait un effort de réorganisation sur ses services administratifs « classiques ».

En conséquence, le présent amendement reprend la recommandation n° 46 du rapport n° 807 (2024‑2025) de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, déposé le 1^er juillet 2025 ; visant à instaurer un moratoire sur l’établissement de nouvelles entités parapubliques – sauf cas spécifiques où cette forme répondrait véritablement à un impératif d’intérêt général – afin que leur disparition progressive devienne la règle et tout nouvelle création l’exception.

À compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, aucune nouvelle agence ou nouvel opérateur ne peut être créé, sauf s’il est démontré devant les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat que l’agence ou l’opérateur apporte des économies mesurables ou une simplification substantielle de l’action publique.

Les modalités actuelles d’exercice de la tutelle des agences de l’État se caractérisent, dans de nombreux cas, par l’existence de co-tutelles ministérielles. Si cette organisation peut répondre à une logique interministérielle, elle engendre en pratique des difficultés substantielles. Les agences se trouvent confrontées à une pluralité d’interlocuteurs, source de complexité administrative, d’alourdissement des circuits décisionnels et d’incertitudes opérationnelles.

Sur le plan stratégique, la co-tutelle expose également à un double risque : celui d’orientations trop générales, faute d’arbitrage clair, ou, à l’inverse, d’instructions trop précises voire contradictoires entre ministères. Elle traduit en outre le fait qu’une même agence concourt à la mise en œuvre de plusieurs politiques publiques, ce qui s’éloigne du principe de spécialité qui devrait gouverner ces structures.

En conséquence, le présent amendement reprend la recommandation n° 11 du rapport n° 807 (2024‑2025) de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, déposé le 1^er juillet 2025. Afin de renforcer la lisibilité, la cohérence et la responsabilité de l’action publique, il propose de soumettre, par principe, chaque agence à une seule administration de tutelle, clairement identifiée. Cette clarification constitue un levier essentiel de simplification et de meilleure gouvernance.

Après l’alinéa 7, insérer l’alinéa suivant :

« 5° Pour les agences ou opérateurs comportant plusieurs ministères de tutelle, détermine les conditions de rattachement à un seul de ces ministères afin que ce rattachement soit effectif dans les deux ans à compter de la promulgation de la présente loi. »

Depuis plus d’une décennie, de nombreux rapports publics soulignent la prolifération d’organismes satellites de l’État et la complexification progressive du paysage administratif. Si ces structures ont souvent été créées pour gagner en souplesse ou en réactivité, leur multiplication a contribué à fragmenter l’action publique, à diluer les responsabilités et à rendre moins lisible l’exercice des missions régaliennes et stratégiques.

Au-delà des considérations financières, c’est la cohérence même de l’organisation administrative qui est en cause. L’existence d’une personne morale distincte ne se justifie pas toujours au regard de la nature des missions exercées. Dans certains cas, une gestion directe par l’État permettrait de simplifier les circuits décisionnels, de clarifier la responsabilité ministérielle et de renforcer le contrôle parlementaire.

En conséquence, le présent amendement reprend la recommandation n° 3 du rapport n° 807 (2024‑2025) de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, déposé le 1^er juillet 2025 ; recommandation que le Rassemblement national porte de longue date. Il vise à instaurer une évaluation systématique de l’adéquation entre les missions confiées et la forme juridique retenue, afin de favoriser, lorsque cela apparaît pertinent, la réinternalisation des missions et la simplification du paysage administratif.

Après l’alinéa 7, insérer les deux alinéas suivants :

« 5° Évalue l’adéquation entre les missions confiées et la forme juridique de l’organisme ;

« 6° Apprécie l’opportunité de l’exercice direct de ces missions par l’État. »

Le présent amendement vise à renforcer la portée effective des contrats d’objectifs et de performance (COP) en introduisant un mécanisme de modulation d’une fraction des subventions pour charges de service public en fonction du degré d’atteinte des objectifs contractuellement fixés. En l’état actuel, les COP constituent souvent des instruments formels de dialogue stratégique entre l’État et ses opérateurs, mais demeurent dépourvus de véritable levier incitatif. Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, remis le 1er juillet 2025, souligne que trop d’opérateurs sont dépourvus de contrats robustes et que, lorsqu’ils existent, ceux-ci comportent fréquemment des objectifs généraux, insuffisamment assortis d’indicateurs précis et sans conséquence en cas de non-atteinte . Cette faiblesse réduit la capacité de l’État à exercer un pilotage stratégique réel et affaiblit le contrôle parlementaire.

Dans un contexte de contrainte budgétaire accrue et d’exigence renforcée de transparence de la dépense publique, il apparaît nécessaire d’introduire un mécanisme incitatif proportionné, permettant d’aligner plus étroitement l’allocation des crédits publics sur la réalisation effective des objectifs stratégiques.

La modulation d’une fraction des subventions pour charges de service public s’inscrit dans une logique contractuelle équilibrée, comparable aux pratiques observées dans plusieurs pays de l’OCDE en matière de performance publique, et renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’application, notamment la proportion maximale concernée et les garanties procédurales.

Après l’alinéa 7, insérer l’alinéa suivant :

« II bis. – Le contrat d’objectifs et de performance peut comporter une clause de conditionnalité des subventions pour charges de service public versées par l’État à l’organisme. Cette clause prévoit qu’une fraction de ces subventions est subordonnée à l’atteinte des objectifs et des indicateurs définis par le contrat. Les modalités d’application de cette conditionnalité sont fixées par décret en Conseil d’État. »

Le présent amendement vise à instituer une doctrine de recours aux agences et opérateurs de l’État, afin de mettre un terme à un développement institutionnel largement opportuniste et insuffisamment encadré. Le rapport n°807 de la commission d’enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, remis le 1er juillet 2025, constate que le mouvement d’« agencification » s’est développé en France « au cas par cas, de manière opportuniste, sans stratégie de réorganisation de l’État ». Il souligne que le recours aux agences a souvent constitué une réponse de facilité face à un nouveau besoin ou à une contrainte administrative, sans que soit systématiquement envisagée la réorganisation ou la suppression concomitante de structures existantes. Cette logique cumulative a conduit à un émiettement de l’action publique, caractérisé par un enchevêtrement de compétences, des doublons entre administrations centrales et opérateurs, ainsi qu’une dilution des responsabilités politiques et budgétaires.

Le même rapport met en évidence l’absence d’une doctrine unifiée de l’État sur l’exercice de la tutelle et sur les critères de création, de maintien ou de suppression des agences . Il relève en particulier que l’administration centrale ne dispose pas d’une vision consolidée des effectifs, des trajectoires de rémunération ou des mobilités entre services ministériels et agences, révélant une perte de maîtrise stratégique de l’État sur son propre périmètre. Cette situation fragilise le contrôle parlementaire et affaiblit la capacité de pilotage budgétaire.

Le présent amendement propose donc d’encadrer la création des agences et opérateurs par l’adoption d’une doctrine-cadre fixée par décret en Conseil d’État et par la réalisation obligatoire d’une étude d’impact préalable démontrant la nécessité de recourir à une structure distincte, l’absence d’alternative fondée sur la mutualisation ou la réinternalisation, ainsi que les conséquences budgétaires pluriannuelles en crédits et en emplois. Il s’agit non de remettre en cause le principe même des agences lorsque leur spécialisation technique ou leur mode de gestion le justifie, mais de faire du recours à ces structures un choix stratégique éclairé, fondé sur des critères objectifs, évaluables et transparents.

I. – Toute création d’une agence ou d’un opérateur de l’État est subordonnée à l’adoption préalable d’une doctrine de recours aux agences, fixée par décret en Conseil d’État.

II. – Cette doctrine précise notamment :

1° Les critères justifiant le recours à une entité dotée de la personnalité morale distincte de l’État, en particulier lorsque la mission concernée ne peut être exercée de manière efficiente par l’administration centrale ou les services déconcentrés ;

2° Les conditions dans lesquelles la création d’un nouvel organisme s’accompagne de la suppression, de la fusion ou de la réorganisation d’entités existantes ;

3° Les modalités d’évaluation ex ante et ex post des missions confiées aux agences et opérateurs ;

4° Les règles d’articulation entre l’administration centrale et les agences.

III. – Toute création d’une agence ou d’un opérateur de l’État fait l’objet d’une étude d’impact préalable démontrant :

1° La nécessité de créer une structure distincte de l’administration centrale ;

2° L’absence de solution alternative fondée sur la mutualisation ou la réinternalisation de la mission ;

3° Les conséquences budgétaires pluriannuelles, en emplois et en crédits.

Cette étude est transmise aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat préalablement à toute disposition créant l’organisme.