Contrôle réel des investissements étrangers en France

L’action spécifique, ou golden share, est l’instrument le plus efficace et le moins coûteux dont dispose l’État pour protéger durablement une entreprise stratégique : pour le prix d’une action, il obtient un droit de veto sur les cessions d’actifs, un contrôle des franchissements de seuils et un siège d’observateur au conseil. Elle existe depuis la loi de privatisation du 6 août 1986 et a été refondue par l’article 31‑1 de l’ordonnance du 20 août 2014, modifié par l’article 154 de la loi PACTE.

Son champ est pourtant dérisoire. L’article 31‑1 ne permet d’instituer une action spécifique que dans les sociétés qui relevaient du périmètre de l’Agence des participations de l’État au 1^er janvier 2018, ou qui étaient cotées avec au moins 5 % du capital détenu par Bpifrance à cette même date. Atos, Biogaran, LMB Aerospace, Kem One, Polytechnyl, Alstom Énergie, Technip, Latécoère ou Exxelia n’y ont jamais été éligibles.

Le présent article additionnel crée un article 31‑1‑1 dans l’ordonnance de 2014, siège naturel du régime des actions spécifiques, et le codifie par renvoi dans un nouvel article L. 151‑3‑3 du code monétaire et financier. Il définit l’action spécifique, en précise les droits (agrément des franchissements de seuils, représentant de l’État, veto sur les cessions d’actifs, les délocalisations et fermetures, les remontées de dividendes et les refinancements de type « dividend recap » ou LBO sur la cible, droit d’information) et en ouvre le bénéfice à trois situations nouvelles, sans condition de participation publique préalable : l’autorisation sous conditions d’un investissement étranger, la méconnaissance de ces conditions, et les entreprises largement soutenues par l’argent public.

Le dispositif reprend les garanties de proportionnalité exigées par le Conseil d’État (avis du 14 juin 2018 sur le projet de loi PACTE) et par la Cour de justice de l’Union européenne (CJCE, 4 juin 2002, Commission c/ France, C-483/99, et Commission c/ Belgique, C-503/99, qui a validé la golden share belge dans Distrigaz au regard de la sécurité de l’approvisionnement énergétique) : décret en Conseil d’État motivé, droits limités au nécessaire, réexamen quinquennal, critères objectifs d’intervention. Il n’emporte aucune charge pour les finances publiques, l’action étant acquise à sa valeur d’expert et les frais du représentant de l’État étant, comme pour le mandataire de l’article L. 151‑3‑1, supportés par la société.

I. – Après l’article L. 151‑3‑2 du code monétaire et financier, il est inséré un article L. 151‑3‑3 ainsi rédigé :

« Art. L. 151‑3‑3. – Lorsque l’autorisation prévue à l’article L. 151‑3 est assortie de conditions, ou lorsque ces conditions ont été méconnues, le ministre chargé de l’économie peut, dans les conditions prévues à l’article 31‑1‑1 de l’ordonnance n° 2014‑948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, demander l’institution au profit de l’État d’une action spécifique dans l’entité objet de l’investissement. »

II. – Après l’article 31‑1 de l’ordonnance n° 2014‑948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, il est inséré un article 31‑1‑1 ainsi rédigé :

« Art. 31‑1‑1. – I. – L’action spécifique mentionnée à l’article 31‑1 est une action ordinaire d’une société, transformée par décret en Conseil d’État, après information écrite et préalable de la société, afin de conférer à l’État, indépendamment de la fraction du capital qu’il détient, les droits mentionnés au II du présent article, lorsque la protection des intérêts essentiels du pays en matière d’ordre public, de santé publique, de sécurité publique, de défense nationale ou de continuité des activités mentionnées au I de l’article L. 151‑3 du code monétaire et financier l’exige.

« Par dérogation aux conditions de participation publique prévues à l’article 31‑1, une action spécifique peut être instituée dans toute société ayant son siège en France ou, à défaut, dans ses filiales ayant leur siège en France, qui exerce une activité mentionnée au I ou au I bis de l’article L. 151‑3 du code monétaire et financier :

« 1° Lorsque l’autorisation prévue au même article L. 151‑3 est accordée sous conditions et que l’investisseur y consent ou que le ministre chargé de l’économie en fait une condition de l’autorisation ;

« 2° Lorsque les conditions dont l’autorisation est assortie ont été méconnues, dans les cas prévus à l’article L. 151‑3‑1 du même code ;

« 3° Lorsque la société est, ou a été au cours des cinq années précédentes, bénéficiaire d’aides publiques, de commandes publiques ou de financements de la société anonyme Bpifrance d’un montant cumulé supérieur à un seuil fixé par décret, et qu’elle fait l’objet d’un investissement étranger au sens de l’article L. 151‑3 du même code.

« L’État acquiert l’action transformée, à défaut d’accord, à sa valeur fixée par un expert désigné en application de l’article 1843‑4 du code civil.

« II. – Les droits attachés à l’action spécifique, précisés par le décret qui l’institue dans la mesure nécessaire, adéquate et proportionnée aux objectifs poursuivis, sont tout ou partie des suivants :

« 1° La soumission à l’agrément préalable du ministre chargé de l’économie du franchissement, directement ou indirectement, seul ou de concert, par toute personne, de l’un ou plusieurs des seuils de détention du capital ou des droits de vote mentionnés à l’article L. 233‑7 du code de commerce, ainsi que de tout seuil, qui peut être inférieur, fixé par le décret pour les investisseurs mentionnés à l’article R. 151‑1 du code monétaire et financier ;

« 2° La nomination au conseil d’administration, au conseil de surveillance ou à l’organe délibérant en tenant lieu d’un représentant de l’État sans voix délibérative, disposant des mêmes droits d’information que les autres membres ;

« 3° Le pouvoir de s’opposer aux décisions de cession, d’apport ou de transmission, sous quelque forme que ce soit, y compris par fusion, scission, dissolution ou transfert du siège hors du territoire national, des actifs ou de catégories d’actifs de la société ou de ses filiales, de modification des conditions de leur exploitation, de constitution de garanties sur ces actifs, ainsi qu’aux décisions de délocalisation, de fermeture ou de réduction substantielle des capacités de production, de recherche ou de développement situées sur le territoire national, lorsque ces décisions sont de nature à porter atteinte aux intérêts mentionnés au I ;

« 4° Le pouvoir de s’opposer à toute distribution de dividendes, de réserves ou de primes, à tout rachat d’actions et à toute opération de refinancement ayant pour effet de faire supporter par la société la dette contractée pour son acquisition, lorsque ces opérations compromettent la pérennité de l’activité sur le territoire national ;

« 5° Le droit d’obtenir toute information relative à l’intégrité, à la pérennité et au maintien sur le territoire national des actifs, des capacités de production, des savoir-faire et des emplois.

« III. – La nécessité de l’action spécifique et la proportionnalité des droits qui y sont attachés sont réexaminées au moins tous les cinq ans dans les conditions prévues au II de l’article 31‑1. L’action spécifique peut être transformée en action ordinaire par décret en Conseil d’État, sauf lorsque l’indépendance nationale est en cause.

« IV. – Les titres acquis en méconnaissance de l’agrément prévu au 1° du II sont privés du droit de vote. Leurs détenteurs sont tenus de les céder dans un délai de trois mois ; à défaut, il est procédé à leur vente forcée, dont le produit, net des frais, est tenu à leur disposition. Les décisions prises en méconnaissance des 3° et 4° du II sont nulles.

« V. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article. »

La proposition de loi renforce le contrôle des investissements étrangers sans jamais distinguer la nature de l’investisseur. Or un fonds de pension néerlandais, un industriel allemand et un fonds souverain d’un État tiers ou une entreprise d’État relevant d’une puissance étrangère ne présentent pas le même risque pour l’indépendance de la Nation.

Le droit en vigueur se borne à permettre au ministre de « prendre en considération le fait que l’investisseur entretient des liens avec un Gouvernement ou un organisme public étrangers » (art. R. 151‑10 du code monétaire et financier). Cette simple faculté n’a jamais empêché un rachat.

Le présent amendement instaure un régime renforcé pour les investisseurs liés à un État tiers : abaissement de moitié des seuils de déclenchement, réexamen de droit à chaque évolution, et renversement de la charge de la preuve. Il s’inspire des régimes américain (CFIUS, « foreign government-controlled transactions ») et allemand, et reprend la préoccupation déjà exprimée par Jean-Philippe TANGUY sur les investissements des fonds souverains étrangers dans le secteur de la santé.

Après l’alinéa 28, insérer l’alinéa suivant :

« Les seuils mentionnés au 2° sont réduits de moitié et le réexamen mentionné au 5° est de droit lorsque l’investisseur, ou l’une des personnes ou entités appartenant à sa chaîne de contrôle au sens du II de l’article R. 151‑1, est un État non membre de l’Union européenne, une collectivité publique ou un organisme public d’un tel État, un fonds souverain, une entreprise dont le capital est détenu, directement ou indirectement, majoritairement ou de façon déterminante par un tel État, ou une entreprise bénéficiant de financements, garanties ou subventions d’un tel État. Dans ce cas, l’atteinte aux intérêts mentionnés au I est présumée, sauf preuve contraire apportée par l’investisseur. »

Le présent amendement propose, en compléments des sanctions habituelles, trois instruments déjà éprouvés et compatibles avec la Constitution comme avec le droit de l’Union : l’action spécifique (golden share) de l’ordonnance du 20 août 2014, dont le groupe Rassemblement National a demandé la création dans Atos dès le projet de loi de finances pour 2025 (amendement n° II-2465) ; la suspension des droits de vote, déjà prévue à l’article L. 151‑3-1 ; et la cession forcée à une entité agréée, déjà prévue aux articles R. 151‑8 et R. 151‑13 du code monétaire et financier, complétée par une vente forcée dont le produit revient à l’investisseur, sur le modèle du III de l’article 31‑1 de l’ordonnance précitée.

Compléter l’alinéa 37 par les mots :

« peuvent être complétées, par décret en Conseil d’État, par l’institution au profit de l’État d’une action spécifique dans les conditions prévues aux articles 31‑1 et 31‑2 de l’ordonnance n° 2014‑948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, à la suspension des droits de vote attachés aux titres détenus en méconnaissance des conditions, ou à l’injonction de céder tout ou partie de ces titres ou de la branche d’activité concernée à une entité distincte de l’investisseur et agréée par le ministre, dans un délai qu’il fixe et, à défaut, à leur vente forcée dont le produit, net des frais, est tenu à la disposition de l’investisseur ».

La France est, selon Bercy, « pour la sixième année consécutive le premier pays d’accueil des investissements directs étrangers en Europe ». Elle est aussi l’un des pays les plus ouverts au monde au rachat de ses entreprises stratégiques, alors que nombre de ses partenaires ferment leurs secteurs sensibles aux capitaux français.

Le présent amendement pose un principe simple : l’ouverture appelle l’ouverture. Lorsqu’un État interdit ou restreint aux entreprises françaises l’accès aux secteurs qu’il juge stratégiques, ses ressortissants et les entreprises qu’il contrôle ne peuvent prétendre acquérir librement nos propres actifs stratégiques.

Cette clause de réciprocité, dont les modalités sont renvoyées au décret, est conforme au règlement (UE) 2026/1386 du 17 juin 2026, qui laisse aux États membres la définition des critères d’appréciation des risques, et s’inscrit dans la logique du règlement (UE) 2022/2560 sur les subventions étrangères.

Après l’alinéa 36, insérer l’alinéa suivant :

« 5° bis Les conditions dans lesquelles l’autorisation est refusée lorsque l’État dont relève l’investisseur, ou dont relève l’une des personnes ou entités appartenant à sa chaîne de contrôle, ne garantit pas aux investisseurs français un accès équivalent, en droit et en fait, aux activités mentionnées au I et au I bis, ou soumet les investissements français à des restrictions, obligations ou conditions plus rigoureuses que celles résultant du présent article. »

En trois ans, Bercy n’a refusé que six investissements étrangers. Dans le seul secteur de la défense, le ministère préfère « autoriser sous conditions » : ainsi LMB Aerospace, fournisseur de systèmes de refroidissement du Rafale, du porte-avions Charles-de-Gaulle, des sous-marins de la classe Le Triomphant et du char Leclerc, a été cédé le 26 décembre 2025 à l’américain Loar Holdings malgré l’avis défavorable de la direction générale de l’armement.

Le présent amendement retire au ministre toute marge d’appréciation pour le cœur de la souveraineté militaire : dissuasion, chiffrement, systèmes de mission critiques, programmes majeurs. Pour ces activités, un investisseur extérieur à l’Union européenne et à l’Alliance atlantique ne peut acquérir ni le contrôle ni une influence déterminante.

Il prolonge les amendements déposés par le groupe Rassemblement National depuis 2023 pour protéger les activités d’Atos (Eviden, BDS, Worldgrid), qui assurent la sécurité des communications des armées et les supercalculateurs du programme de simulation nucléaire. L’article 346 du TFUE réserve expressément aux États membres les mesures nécessaires à la protection des intérêts essentiels de leur sécurité liés à la production ou au commerce d’armes.

Compléter l’alinéa 11 par la phrase suivante :

« L’autorisation est refusée lorsque l’investissement confère à un investisseur ne relevant ni d’un État membre de l’Union européenne ni d’un État partie au Traité de l’Atlantique nord le contrôle, au sens de l’article L. 233‑3 du code de commerce, ou une influence déterminante sur une entité dont l’activité concourt à la dissuasion nucléaire, aux moyens de cryptologie et de chiffrement utilisés par les forces armées et les services de renseignement, aux systèmes de mission critiques ou aux programmes d’armement majeurs mentionnés par la loi n° 2026‑791 du dimanche 16 août 2026 actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense de programmation militaire. »