Question écrite ✓ Répondue #31#2#

Modalités de contrôle du critère de « mise à disposition » des surfaces agricoles

Posée le 30/04/2026 • Ministère interrogé : Agriculture, agro-alimentaire et souveraineté alimentaire

Jean-Claude Tissot SER

Sénateur — Loire

La question

M. Jean-Claude Tissot attire l'attention de Mme la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire sur les récentes évolutions des modalités de contrôle des surfaces agricoles dans le cadre de la campagne de la politique agricole commune (PAC) 2026. Notamment, le contrôle du critère de « mise à disposition » des surfaces agricoles s'est vu renforcé. Ces contrôles sont justifiés par des exigences européennes, à commencer par la mise en conformité avec le règlement UE 2921/2115 du 2 décembre 2021. Ainsi, les paysans contrôlés doivent fournir dans des délais restreints des justificatifs écrits de la part des propriétaires des terres qu'ils exploitent. Cette évolution place les agriculteurs devant une difficulté, dans la mesure où dans de nombreux territoires, notamment en zones de montagne et pastorales, une part importante des surfaces agricoles est exploitée dans le cadre d'accords ou baux verbaux. Ces derniers sont d'ailleurs reconnus par le droit civil et le code rural. Dans ces situations, il est souvent matériellement impossible de produire des justificatifs écrits, en raison de propriétaires inconnus, d'indivisions anciennes, de l'absence de réponse des ayants droit, ou encore le refus des propriétaires de faire un écrit dans le cadre d'une mise à disposition orale et gratuite. En l'état, les agriculteurs se retrouvent dans une situation de double contrainte : déclarer des surfaces sans pouvoir en justifier la mise à disposition, avec un risque de retrait et de pénalités, ou ne pas les déclarer, ce qui peut constituer une sous-déclaration également sanctionnée, si l'administration juge que le terrain est considéré comme à disposition. Cette situation crée une insécurité juridique majeure et fragilise l'accès aux aides. Par ailleurs, de nombreuses interrogations subsistent quant aux conséquences de ces contrôles sur les dispositifs pluriannuels tels que les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) ou les aides à l'agriculture biologique, ainsi que sur l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), notamment en cas de modification du chargement à la suite du retrait de surfaces. Enfin, ces modalités de contrôle apparaissent en contradiction avec d'autres principes du droit rural, notamment la possibilité de mise en valeur de terres incultes ou sous-exploitées, qui traduit une responsabilité des propriétaires dans l'usage agricole des terres. Aussi, à la lumière de ces éléments, il lui demande comment le Gouvernement entend sécuriser la situation des agriculteurs qui ne peuvent pas justifier formellement de la mise à disposition de certaines surfaces pourtant effectivement exploitées. Il lui demande notamment s'il compte reconnaître explicitement les baux verbaux, ou élargir les moyens de preuve admis, notamment via le faisceau d'indice concordant. Il lui demande également quelles garanties seront apportées quant à l'absence de remise en cause des contrats pluriannuels (MAEC, agriculture biologique). Il lui demande enfin comment il envisage adapter ces nouvelles règles de contrôle aux spécificités des territoires à foncier morcelé, afin de ne pas pénaliser les pratiques agricoles existantes.

✓ Réponse du gouvernement

Pour bénéficier des aides de la politique agricole commune (PAC), les surfaces déclarées par les agriculteurs doivent être « à leur disposition », conformément à l'article 4 paragraphe 4 du règlement (UE) 2021/2115, c'est-à-dire que les demandeurs d'aides doivent pouvoir justifier d'un titre ou d'une autorisation du propriétaire pour les exploiter.

Afin de tenir compte de récents audits de la Commission européenne sur cette exigence et des risques de refus d'apurement associés à une mise en application jugée insuffisante par les auditeurs, la procédure de contrôle a été renforcée dans le courant de l'été 2025. Elle intègre également une part de sélection aléatoire à compter de 2026 pour couvrir l'ensemble des risques.

Dans ce cadre et pour tenir compte des difficultés posées par le nouveau cadre de contrôle, en particulier en cas d'accord ou de bail oral, les modalités de contrôle mises en oeuvre ont évolué pour 2026. En particulier, lorsque le propriétaire et l'exploitant sont liés par un accord oral et que le propriétaire refuse de signer une attestation de bail verbal, le preneur peut désormais apporter une preuve d'acquittement du fermage cohérente avec les parcelles déclarées ou à défaut signer une attestation mentionnant les coordonnées du propriétaire qui pourra permettra le cas échéant à l'administration de contacter elle-même le propriétaire. De manière générale, il a été recherché, pour l'application de cette obligation règlementaire (dont l'absence de respect exposerait la France à un refus d'apurement), un équilibre entre sécurité juridique et simplicité pour les agriculteurs. Ainsi, plusieurs justificatifs peuvent être admis : attestation du propriétaire, mais aussi preuve de paiement du fermage ou pièces comptables lorsque cette attestation fait défaut. L'objectif est de garantir la conformité européenne sans pénaliser les exploitants de bonne foi (qui constituent l'immense majorité) qui disposent effectivement des terres qu'ils cultivent.

S'ils sont concernés par un contrôle et rencontrent effectivement des difficultés à obtenir des documents probants, un délai de réponse leur sera accordé, y compris au-delà du 20 septembre, s'ils préviennent les services instructeurs avant cette date. Cette déclaration est d'autant plus importante pour les demandes d'aides du second pilier, pour lesquelles le retrait des parcelles en l'absence de justification du caractère « à disposition » peut impacter le respect de certaines obligations.

Les évolutions apportées devraient ainsi limiter les refus de prise en compte de parcelles pour ce motif.

Il est rappelé que dans le cadre des dispositifs d'aides en faveur de l'agriculture biologique et des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), les bénéficiaires ont la possibilité de déclarer spontanément aux services instructeurs toute difficulté concernant le respect des engagements.

Dans tous les cas, s'il est avéré que l'agriculteur n'utilise pas les parcelles de façon légale, celles-ci lui seront retirées et ne pourront pas être prises en compte au titre de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), des MAEC ou des aides à l'agriculture biologique.

Malgré ces adaptations des modalités de contrôle aux réalités du droit foncier français, ces dispositions exigées par les contrôleurs européens n'en posent pas moins des difficultés dans les territoires au foncier morcelé. Pour cette raison, la France a saisi la Commission européenne, notamment la DG Agri, et soulevé cette difficulté, que rencontrent d'ailleurs nombre d'États membres. Une note a ainsi été envoyée en mai 2026 pour appeler l'attention de la Commission européenne sur cette situation. Elle a été doublée d'un courrier de la ministre chargée de l'agriculture au commissaire européen à l'agriculture afin d'identifier des solutions pragmatiques et mieux adaptées aux réalités du terrain pour gérer cette situation, pour la programmation actuelle (2023-2027) comme pour la prochaine programmation, post-2027.

De même, la ministre chargée de l'agriculture est intervenue à la réunion du Conseil agriculture et pêche du 26 juin pour soulever le sujet et appeler à trouver des solutions adaptées.

Source : senat.fr ↗