Confiance dans les rapports locatifs

Cet amendement rétablit, en l’adaptant, la demande de rapport d’évaluation adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture et supprimée par le Sénat. 

Le Sénat a fait le choix de prolonger l’expérimentation de deux ans. Cette prolongation n’a de sens que si elle permet au législateur de se prononcer, à son terme, sur des bases objectives. Or les évaluations disponibles mettent en évidence des effets contrastés : un effet modérateur sur les loyers d’ampleur variable selon les territoires, des interrogations sur l’évolution de l’offre locative et un respect des plafonds encore inégal.

Le présent amendement prévoit donc qu’un rapport soit remis au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation, afin d’éclairer la décision de la pérenniser, de la modifier ou d’y mettre fin. Ce rapport portera notamment sur l’offre locative et les éventuels effets d’éviction, sur l’effectivité des contrôles et sur l’usage par les collectivités de la faculté de sortie anticipée introduite par le Sénat.

Substituer à l’alinéa 31 les deux alinéas suivants :

« D. – Il est ajouté un IX ainsi rédigé :

« IX. – Au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation mentionnée au I, le Gouvernement remet au Parlement un rapport d’évaluation de celle-ci. Ce rapport analyse notamment les effets du dispositif sur le niveau des loyers, sur le volume et la qualité de l’offre locative et sur le développement de formes de location échappant à l’encadrement. Il dresse le bilan du respect des loyers de référence, des contrôles réalisés et des sanctions prononcées, ainsi que de la mise en œuvre de la faculté de mettre fin au dispositif prévue au I bis. Il est rendu public. » »

Cet amendement rétablit, dans une nouvelle rédaction, l’article 1er ter adopté par l’Assemblée nationale en première lecture et supprimé par le Sénat. Il prévoit que les loyers des logements intermédiaires et des logements conventionnés ne sont pas pris en compte pour le calcul du loyer médian servant à fixer les loyers de référence.

Les loyers de référence sont fixés à partir des loyers médians constatés par les observatoires locaux des loyers. Or les données prises en compte incluent des logements du parc privé dont le loyer est plafonné en contrepartie d’une aide publique : logements conventionnés avec l’Anah, notamment au titre du dispositif Loc’Avantages, et logements locatifs intermédiaires. Leur loyer ne résulte pas de la rencontre de l’offre et de la demande, mais de plafonds réglementaires inférieurs aux prix de marché.

Les intégrer à l’assiette du loyer médian tire mécaniquement les loyers de référence vers le bas, alors que ces logements sont eux-mêmes soumis à leurs propres plafonds. Le loyer de référence doit refléter le marché auquel il s’applique. Le présent amendement exclut donc ces logements du calcul, afin de fonder l’encadrement sur une référence fidèle au seul marché locatif libre.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Avant le dernier alinéa du II de l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les niveaux de loyers des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302-16 du code de la construction et de l’habitation et des logements faisant l’objet d’une convention mentionnée à l’article L. 831-1 du même code ne sont pas pris en compte pour le calcul du loyer médian mentionné au présent II. » »

Cet amendement rétablit, dans une nouvelle rédaction, le 4° du A du I de l’article 1er, supprimé par le Sénat. Comme le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, il porte sur le septième alinéa du I de l’article 140 de la loi ELAN, qui confie au représentant de l’État la fixation des loyers de référence.

Les loyers de référence sont établis à partir des loyers médians constatés par les observatoires locaux des loyers. Les données prises en compte incluent des logements du parc privé dont le loyer est plafonné en contrepartie d’une aide publique : logements conventionnés avec l’Anah, notamment dans le cadre du dispositif Loc’Avantages, et logements locatifs intermédiaires. Leur loyer ne résulte pas du libre jeu de l’offre et de la demande mais de plafonds réglementaires, inférieurs au prix de marché.

Les intégrer dans le calcul tire mécaniquement la médiane vers le bas, alors que ces logements sont eux-mêmes exclus de l’encadrement, puisqu’ils obéissent à leurs propres plafonds. Le loyer de référence doit refléter le seul marché locatif auquel il s’applique. Le présent amendement exclut donc ces logements de l’assiette de calcul, afin de fonder l’encadrement sur une référence fidèle au marché libre.

Substituer à l’alinéa 7 les trois alinéas suivants :

« 2° et 3° (Supprimés)

« 4° Le septième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Pour la détermination de ces loyers, il n’est pas tenu compte des niveaux de loyers des logements intermédiaires au sens de l’article L. 302‑16 du code de la construction et de l’habitation ni de ceux des logements faisant l’objet d’une convention mentionnée à l’article L. 831‑1 du même code. » ;

« 4° bis et 5° (Supprimés) »

Le présent amendement apporte une précision rédactionnelle au dispositif introduit par le Sénat permettant à une commune de mettre fin à l’encadrement des loyers sur son territoire avant le terme de l’expérimentation.

Comme pour la décision prise au niveau de l’établissement public ou de la métropole, le texte ne prévoit aucune autorisation du ministre chargé du logement. La commune adopte une délibération et en informe l’État ainsi que le président de l’établissement public ou de la métropole concernés.

Il est donc juridiquement inexact de prévoir que la commune « demande » la fin du dispositif. Dès lors que la loi lui confère un pouvoir propre de sortie, elle en décide la mise en œuvre et n’a pas à en solliciter la permission.

À la première phrase de l’alinéa 10, substituer aux mots :

« demander la fin »

les mots :

« décider de la fin ».

Le présent amendement propose de laisser l’expérimentation de l’encadrement des loyers arriver à son terme. Après huit années d’existence, les éléments disponibles ne justifient pas la prorogation d’un dispositif qui traite les symptômes de la pénurie de logements sans agir sur sa cause : l’insuffisance de l’offre dans les zones les plus tendues.

Le rapport d’évaluation remis en mai 2026 par Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack constate certes un effet modérateur sur les loyers, évalué entre 2 % et 4 % hors Paris, mais souligne également son ciblage imparfait, son coût pour les finances publiques et les limites importantes des données disponibles pour apprécier ses effets sur le parc locatif. La mission observe notamment une diminution du nombre d’annonces dans plusieurs territoires soumis à l’encadrement, de l’ordre de 0,1 à 0,15 point logarithmique hors Paris, sans pouvoir déterminer à ce stade si elle traduit une réduction effective du parc ou une moindre mobilité des locataires.

Cette incertitude ne saurait conduire à ignorer les mécanismes économiques à l’œuvre. Un plafonnement durable des prix réduit le rendement relatif de la mise en location et incite certains propriétaires à vendre, à changer l’usage de leur bien ou à renoncer à l’investissement locatif. La littérature internationale documente cet effet : l’étude de Diamond, McQuade et Qian sur San Francisco estime ainsi que l’extension de l’encadrement y a entraîné une réduction de 15 % de l’offre locative des logements concernés. Le rapport Fack-Chapelle rappelle lui-même que les effets sur l’offre et l’allocation des logements tendent à s’accumuler avec la durée du contrôle.

Dans un marché caractérisé avant tout par une insuffisance de logements disponibles, la politique publique doit viser à restaurer l’offre plutôt qu’à administrer durablement les prix. L’expérimentation engagée en 2018 a rempli sa fonction d’évaluation. Il convient désormais d’en tirer les conséquences et d’y mettre fin.

Supprimer cet article.

Le présent amendement précise la portée de l’effet suspensif que le Sénat propose d’attacher à la saisine de la commission départementale de conciliation. Cette suspension procédurale ne doit pas être interprétée comme autorisant le locataire à suspendre ou à réduire unilatéralement le paiement du loyer prévu au contrat pendant l’examen de sa contestation.

L’existence d’un différend relatif au montant du loyer ne saurait permettre à l’une des parties de déterminer elle-même, dans l’attente de son règlement, le montant qu’elle estime devoir. Le loyer contractuellement prévu doit continuer à être acquitté aux échéances convenues tant qu’un accord entre les parties ou une décision de justice n’en a pas fixé un autre montant.

Cette règle ne prive le locataire d’aucun droit. Lorsque sa contestation aboutit à une diminution du loyer, les règles prévues par l’article 140 permettent de tirer rétroactivement les conséquences du montant ainsi fixé et d’obtenir la restitution des sommes versées en excédent. Elle évite seulement que la contestation elle-même fasse naître un impayé avant qu’il ait été statué sur son bien-fondé.

Cet amendement présente enfin une relation directe avec les dispositions restant en discussion au sens de l’article 45 de la Constitution. Le Sénat introduit précisément, à l’alinéa 15, un « effet suspensif » attaché à la saisine de la commission départementale de conciliation. Le présent amendement se borne à déterminer la portée de cet effet en précisant qu’il n’affecte pas l’exécution de l’obligation de paiement née du bail. Il constitue ainsi le complément immédiat de la disposition introduite par le Sénat.

Compléter l’alinéa 15 par les mots suivants :

« , sans que cet effet suspensif emporte suspension de l’obligation du locataire d’acquitter, aux échéances convenues, le loyer prévu au contrat de bail ».

Le présent amendement supprime l’interdiction absolue d’appliquer un complément de loyer à un logement classé F ou G au titre du diagnostic de performance énergétique. Cette interdiction, introduite en 2022, est sans rapport nécessaire avec l’objet même du complément de loyer, qui vise à tenir compte de caractéristiques particulières de localisation ou de confort qui ne sont pas prises en considération dans la détermination du loyer de référence.

Le dispositif actuel conduit ainsi à des situations difficilement justifiables. Un logement disposant, par exemple, d’une terrasse privative de très grande superficie, d’une vue exceptionnelle ou d’une autre caractéristique déterminante par comparaison avec les logements de la même catégorie ne peut donner lieu à aucun complément dès lors qu’il est classé F, quand bien même cette caractéristique est entièrement étrangère à sa performance énergétique. La loi impose ainsi de considérer comme dépourvu de toute valeur locative un avantage réel qui n’est pas pris en compte par le loyer de référence.

La performance énergétique des logements fait par ailleurs l’objet de règles spécifiques, notamment en matière de décence, d’évolution des loyers et de rénovation énergétique. Il n’est pas nécessaire d’y ajouter une sanction sans lien avec l’objet du complément de loyer. L’existence d’une mauvaise performance énergétique peut être prise en compte par le marché et par les règles qui lui sont propres sans interdire la valorisation de toute autre caractéristique du logement.

L’amendement ne remet pas en cause les autres exclusions prévues par le cinquième alinéa, notamment lorsqu’elles résultent de désordres affectant directement les conditions d’occupation du logement. Il supprime seulement l’assimilation automatique de la classe énergétique à ces situations.

Rétablir le a bis de l’alinéa 18 dans la rédaction suivante :

« a bis) Au cinquième alinéa, les mots : « un niveau de performance énergétique de classe F ou de classe G au sens de l’article L. 173‑1-1 du code de la construction et de l’habitation, » sont supprimés ; »

Le présent amendement apporte une précision rédactionnelle à la procédure introduite par le Sénat pour permettre à une collectivité de mettre fin à l’encadrement des loyers avant le terme de l’expérimentation.

Le verbe « demander » laisse entendre que la fin du dispositif serait soumise à une autorisation ou à une appréciation du ministre chargé du logement. Tel n’est pas le mécanisme prévu : l’organe délibérant prend une décision, puis en informe le ministre en lui transmettant sa délibération.

Une collectivité à laquelle la loi reconnaît la faculté de sortir du dispositif n’a pas à solliciter de l’État l’autorisation d’exercer cette faculté. Le terme « décider » décrit donc plus exactement tant la portée juridique de la délibération que la responsabilité politique qui s’y attache.

À la première phrase de l’alinéa 9, substituer aux mots :

« demander la fin »

les mots :

« décider de la fin ».

Le présent amendement de repli limite à un an, au lieu de deux, la prorogation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers.

Après huit années d’application et une première prorogation décidée en 2022, l’expérimentation a produit suffisamment d’éléments pour que le législateur puisse se prononcer sur son principe. Sa prolongation ne saurait devenir le moyen de différer indéfiniment cette décision.

Une année supplémentaire ménage une période de transition substantielle tout en fixant une échéance rapprochée et crédible. Elle évite ainsi de transformer une expérimentation temporaire en dispositif permanent par prorogations successives.

À l’alinéa 5, substituer au mot :

« dix »

le mot :

« neuf ».

Le présent amendement ramène à trois mois le délai de prescription spécifique que le Sénat propose d’instituer pour l’action en diminution du loyer fondée sur le dépassement du loyer de référence majoré.

Les éléments nécessaires à l’exercice de cette action sont connus dès la conclusion du bail : le montant du loyer stipulé au contrat, les caractéristiques du logement et le loyer de référence majoré applicable à cette date. Il n’est dès lors pas justifié de maintenir pendant une année entière une incertitude sur le montant du loyer dû au titre du contrat.

Cette incertitude est d’autant moins souhaitable que l’expérimentation de l’encadrement arrive à son terme. Un délai d’un an ferait naître des contentieux portant sur des contrats conclus dans les derniers mois du dispositif alors même que celui-ci aurait entre-temps cessé de s’appliquer aux nouveaux baux.

Un délai de trois mois laisse au locataire un temps suffisant pour vérifier le respect du plafond applicable et engager son action tout en permettant aux parties de stabiliser rapidement leur relation contractuelle.

À l’alinéa 14, substituer aux mots :

« un an »

les mots :

« trois mois ».

Le présent amendement supprime la procédure spéciale permettant au locataire de contester le complément de loyer devant la commission départementale de conciliation puis devant le juge.

Le complément de loyer a précisément pour fonction de tenir compte de caractéristiques particulières du logement que les loyers de référence, déterminés par catégories et secteurs géographiques, ne peuvent appréhender. Son appréciation repose donc nécessairement sur les circonstances propres au logement et sur la comparaison avec les biens qui l’entourent. Faire de cette appréciation la source d’un contentieux spécifique ajoute une incertitude supplémentaire à un mécanisme déjà particulièrement complexe.

Cette procédure est d’autant moins justifiée que le montant du complément et les caractéristiques invoquées pour le justifier doivent être mentionnés au contrat de bail. Le locataire connaît ainsi, lors de la conclusion du contrat, le montant qui lui est demandé et les éléments sur lesquels il repose. Il n’est pas opportun d’organiser parallèlement une procédure permettant de remettre en cause après la conclusion du bail l’équilibre économique expressément accepté par les parties.

À l’approche du terme de l’expérimentation, le législateur devrait simplifier le régime de l’encadrement et réduire les sources de contentieux qui sont susceptibles de lui survivre. La création ou l’extension de voies de contestation particulières poursuit l’objectif exactement inverse.

Rédiger ainsi l’alinéa 19 :

« b) Les sixième à dixième alinéas sont supprimés ; »

Le présent amendement empêche qu’une contestation du complément de loyer soit soulevée pour la première fois dans le cadre d’une procédure engagée par le bailleur en raison d’impayés. Le locataire conserve la possibilité de contester le complément selon la procédure prévue par l’article 140 ; il lui appartient seulement d’avoir engagé cette contestation avant la délivrance du commandement de payer s’il entend ensuite l’opposer au bailleur.

Il est source d’une importante insécurité juridique qu’un bailleur puisse délivrer un commandement de payer au titre d’une dette jusque-là non contestée, puis découvrir au stade de l’instance judiciaire que le locataire entend remettre rétroactivement en cause une composante du loyer qu’il avait acceptée lors de la conclusion du contrat. Une procédure destinée à statuer sur des loyers impayés ne doit pas devenir le premier cadre dans lequel est soulevé un litige distinct portant sur la régularité du complément de loyer.

Cette règle est d’autant plus justifiée que le locataire connaît dès la signature du bail le montant du complément et les caractéristiques invoquées pour le justifier. S’il estime celui-ci irrégulier, il dispose d’une voie de contestation spécifique et d’un délai déterminé pour l’exercer. La sécurité de la relation contractuelle exige que cette contestation soit formulée en temps utile et non conservée comme moyen de défense jusqu’à l’engagement d’une procédure de recouvrement.

Le présent amendement présente une relation directe avec les dispositions restant en discussion au sens de l’article 45 de la Constitution. Le Sénat modifie précisément le délai dans lequel peut être engagée la contestation prévue au sixième alinéa du B du III de l’article 140. L’amendement détermine l’une des conséquences procédurales de l’exercice ou du non-exercice de cette même contestation et ne modifie pas le régime général de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989.

Après l’alinéa 19, insérer l’alinéa suivant :

« c) Après le sixième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cadre d’une instance introduite par le bailleur sur le fondement de l’article 24 de la loi n° 89‑462 du 6 juillet 1989 précitée, la contestation du complément de loyer ne peut être engagée pour la première fois à titre reconventionnel. Lorsque le locataire n’a pas, avant la délivrance du commandement de payer, saisi la commission départementale de conciliation dans les conditions prévues au précédent alinéa, il ne peut se prévaloir de l’irrégularité de ce complément pour contester le montant de la dette locative. » ; »