Corse autonome au sein de la République

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social vise à garantir la compensation financière des compétences qui seraient transférées par l'Etat à la Collectivité de Corse et le réexamen régulier des montants compensés, en reprenant une formulation adoptée par le Sénat dans le cadre d''une proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales. 

Le risque existe que l'Etat, à terme, ne transfère pas suffisamment de recettes fiscales à la Collectivité de Corse pour l'exercice de ses compétences, conduisant à un déséquilibre financier préjudiciable pour la Corse et à des économies pour Paris.

En effet, en l'état, le PJLC ne prévoit pas de compensation financière spécifique. La compensation prévue à l'article 72 alinéa 4 de la Constitution pour l'ensemble des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités s'appliquerait donc. Or, cet article ne garantit pas des ressources suffisantes, les montants étant calculés sur l'exercice précédant l'année du transfert et ne faisant pas l'objet d'une réévaluation régulière suffisante à la hauteur de l'évolution des besoins.

La Collectivité de Corse pâtit déjà chaque année de cette insuffisante compensation.

La formulation ici proposée reprend l'article 5 de la PPLC pour le plein exercice des libertés locales. Ce texte, porté par l'ancien sénateur Phillipe Bas, devenu membre du Conseil constitutionnel, et co-signé entre autres par les sénateurs Hervé Marseille, Bruno Retailleau et Françoise Gatel, a été adopté à l'unanimité dans la Chambre haute en octobre 2020 mais n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le présent amendement se contente d'appliquer ledit article 5 à la future Collectivité de Corse autonome, et non à l'ensemble des collectivités comme le souhaitaient les sénateurs. Les conditions et réserves en vue du réexamen régulier du montant sont renvoyées à la loi organique.

Après l’alinéa 2, insérer l’alinéa suivant :

« Toute création ou extension de compétences ou toute modification des conditions d’exercice des compétences de la Collectivité de Corse ayant pour effet d’augmenter les dépenses de celle-ci est accompagnée de ressources équivalentes au montant estimé de cette augmentation. Les ressources attribuées pour la compensation de ces transferts, créations, extensions ou modifications de compétences font l’objet d’un réexamen régulier, dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique. »

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social propose d’intégrer le principe de non-régression environnementale au statut d’autonomie de la Corse.

Dans sa délibération de juillet 2023, adoptée à l’unanimité, l’Assemblée de Corse s’est prononcée en faveur d’une telle clause de non-régression, en s’engageant à son article 22 à « introduire le principe de clauses de non-régression sociale et non-régression environnementale, à travers la mise en place de mécanismes juridiques et politiques instituant des effets cliquets. »

Dès lors, il importe de constitutionnaliser ce principe pour garantir le respect de la volonté unanime des élus corses et rassurer quant au processus : l'autonomie ne saurait conduire, ni aujourd'hui ni demain, à des reculs.

Tel est l'objet du présent amendement, reprenant la formulation du principe de non-régression existant au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et qui s'impose déjà au pouvoir réglementaire.

La jurisprudence du Conseil d'Etat a permis de donner des contours précis à l'interprétation de ce principe. Ainsi, le juge fait prévaloir une interprétation raisonnée, souple et non absolue : l'expérimentation à titre dérogatoire n'est par exemple pas considérée comme une régression.

Après l’alinéa 4, insérer l’alinéa suivant :

« La protection de l’environnement assurée par les dispositions résultant des normes fixées ou adaptées par la collectivité de Corse ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social propose de préciser le contrôle effectué par le Conseil d'Etat et le Conseil Constitutionnel. 

Le texte se contente à ce stade de prévoir un contrôle exercé par les deux entités, sans spécifier s'il s'agit d'un contrôle d'opportunité, a priori, ou de légalité et constitutionnalité, a posteriori. 

L'importance de cette distinction est de taille.

Pour garantir une réelle capacité à produire de la norme, le contrôle du Conseil d'Etat ne peut intervenir, le cas échéant, qu'après la promulgation des normes, empêchant ainsi tout pouvoir d'appréciation de l'opportunité qui réduirait l'initiative locale. Pour le Conseil constitutionnel, il est légitime que le contrôle intervienne avant la promulgation, comme il est déjà amené à le faire pour les lois ordinaires et organiques.

La loi organique fixera, en tenant compte de ces indications procédurales, les modalités de contrôle, en fonction de la nature des normes.

I. – À la première phrase de l’alinéa 5, après le mot :

« exercé »,

insérer les mots :

« après leur promulgation ».

II. – En conséquence, à la même phrase du même alinéa, après le mot :

« et »,

insérer les mots :

« avant leur promulgation par ».

Cet amendement modifie l'inscription de l'article relatif à l'autonomie de la Corse dans la Constitution, en créant un titre dédié plutôt qu'un article 72-5. 

Deux raisons motivent cette proposition.

D'une part, le Constituant a instauré une gradation dans le degré d’autonomie entre les articles 72 (règles de droit commun pour toutes les collectivités, avec des adaptations possibles mais limitées), 73 (pour les collectivités ultramarines, une adaptation facilité de certaines normes), 74 (statut d’autonomie et compétences propres transférées) et 75 (statut propre à la Nouvelle-Calédonie). La création d'un titre dédié, après l'article 75-1, semble donc plus cohérente si le niveau d'autonomie recherché est élevé, comme le demande notre groupe.

D'autre part, la création d'un titre dédié est de nature à consacrer la spécificité du cas corse, là où l'ajout d'un article après le 72 renvoie plutôt aux règles de droit commun applicables à toutes les collectivités.

I. – Substituer à l’alinéa 1 les trois alinéas suivants :

« Après le titre XII de la Constitution, il est inséré un titre XII bis ainsi rédigé :

« Titre XII bis :

« De la Corse »

II. – En conséquence, à l’alinéa 2, substituer à la référence :

« Art. 72‑5 » 

la référence :

« Art. 75‑2  ».

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social soutient la reconnaissance du peuple corse, « composante du peuple français ».

Cette formule avait été adoptée par le Parlement en 1991 à l’occasion d’un projet de loi, avant d’être censurée par le Conseil constitutionnel. 

La notion de « communauté » introduite par ce texte fait certes office de compromis, mais est relativement ambigüe, comme l’ont relevé de nombreux observateurs, dont le Conseil d’État qui rappelle que cette notion n’a pas de définition juridique.

L’amendement conserve l’énumération des « caractéristiques » qui permettront de justifier l’adaptation des lois et règlements au regard de ces spécificités, le juge appliquant une présomption de spécificité. 

Il ajoute en outre à cette liste, comme l’a recommandé le Conseil d’État et comme cela figurait dans le projet de loi de 2018, la référence à des caractéristiques « sociales », justifiées notamment par un taux de pauvreté supérieur à l’ensemble des régions de l’hexagone. L’île se caractérise également par un fort taux de foyers à très hauts revenus. La mention de cette situation doit ainsi permettre de faciliter l’adoption de mesures de justice sociale spécifiques.

À la fin de l’alinéa 2, substituer aux mots : 

« à sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre. »

les mots :

« aux caractéristiques sociales, historiques, linguistiques et culturelles du peuple corse, composante du peuple français. »

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social introduit une clause de non-régression sociale et environnementale dans le statut d'autonomie de la Corse. Il s'agit ainsi de garantir que les lois et règlements pris par la future collectivité autonome ne pourront conduire ni à amoindrir le niveau de protection sociale ni dégrader la protection de l'environnement, conformément au souhait exprimé par les élus insulaires et aux revendications de la société civile. Il importe de rassurer : l'autonomie ne saurait conduire à des reculs en la matière.

Dans sa délibération de juillet 2023, adoptée à l’unanimité, l’Assemblée de Corse s’est prononcée en faveur d’une telle clause de non-régression, en s’engageant à son article 22 à « introduire le principe de clauses de non-régression sociale et non-régression environnementale, à travers la mise en place de mécanismes juridiques et politiques instituant des effets cliquets, afin que la production normative de la Collectivité autonome ne conduise pas à une régression des acquis sociaux mais qu’ils soient préservés voire améliorés. »

Si l'inclusion de cette clause dans la loi organique a pu être envisagé, il apparaît aujourd'hui nécessaire qu'elle figure dans le projet de loi constitutionnel. En effet, au vu des échéances électorales, il est à peu près certain que la loi organique ne sera pas adopté avant la prochaine mandature et le renouvellement de l'Assemblée de Corse en 2028. La volonté des parties du processus de Beauvau risquerait dès lors de ne plus être respectée si elle n'est pas déjà traduite dans la Constitution. Le meilleur moyen de fournir cette garantie de mieux-disant social aux Corses et donc de la cristalliser dès à présent dans la norme suprême.

Le présent amendement reprend la formulation du principe de non-régression existant au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et qui s'impose déjà au pouvoir réglementaire. La jurisprudence du Conseil d'Etat a permis de donner des contours précis à l'interprétation de ce principe. Ainsi, le juge fait prévaloir une interprétation raisonnée, souple et non absolue de ce principe : l'expérimentation à titre dérogatoire n'est par exemple pas considérée comme une régression.

En matière sociale, il interdit toute éventuelle réduction du niveau de protection sociale garanti aux Corses.

Après l’alinéa 4, insérer l’alinéa suivant :

« L’adaptation et la fixation de ces normes ne peuvent avoir pour conséquence de réduire le niveau de protection sociale et les garanties en matière de protection de l’environnement compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Cet amendement du groupe Ecologiste et social modifie l'inscription dans la Constitution de l'article relatif au statut de la Corse, pour le faire figurer à l'article 74-2 plutôt qu'à l'article 72-5. 

Le Constituant a instauré une gradation dans le degré d’autonomie entre les articles 72 (règles de droit commun pour toutes les collectivités, avec des adaptations possibles mais limitées), 73 (pour les collectivités ultramarines, une adaptation facilité de certaines normes), 74 (statut d’autonomie et compétences propres transférées) et 75 (statut propre à la Nouvelle-Calédonie).

Une inscription à l’article 74 semble donc plus cohérente si le niveau d'autonomie recherché est élevé.

I. – Rédiger ainsi l'alinéa 1: 

« Après l’article 74‑1 de la Constitution, il est inséré un article 74‑2 ainsi rédigé : ».

II. – En conséquence, au début de l’alinéa 2, substituer à la référence  :

« Art. 72‑5 » 

la référence :

« Art. 74‑2 ».

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social introduit une clause de non-régression sociale dans le statut d'autonomie de la Corse. L'autonomie de la Corse ne saurait être considérée par qui que ce soit comme un possible recul par rapport au reste du pays.

Dans sa délibération de juillet 2023, adoptée à l’unanimité, l’Assemblée de Corse s’engageait à « introduire le principe de clauses de non-régression sociale et non-régression environnementale, à travers la mise en place de mécanismes juridiques et politiques instituant des effets cliquets, afin que la production normative de la Collectivité autonome ne conduise pas à une régression des acquis sociaux mais qu’ils soient préservés voire améliorés. »

Cet attachement des élus insulaires à un mécanisme de mieux-disant social a été réitéré à de nombreuses reprises et correspond à une demande forte de la société civile, et en particulier des partenaires sociaux, contribuant à l'acceptabilité du projet d'autonomie.

Si l'inclusion de cette clause dans la loi organique a pu être envisagé, il apparaît nécessaire qu'elle figure dans le projet de loi constitutionnel. En effet, au vu des échéances électorales, il est à peu près certain que la loi organique ne sera pas adopté avant la prochaine mandature et le renouvellement de l'Assemblée de Corse en 2028. La volonté des parties du processus de Beauvau risquerait dès lors de ne plus être respectée si elle n'est pas déjà traduite dans la Constitution. Le meilleur moyen de fournir cette garantie de mieux-disant social aux Corses et donc de la cristalliser dès à présent dans la norme suprême.

Après l’alinéa 4, insérer l’alinéa suivant :

« Les dispositions résultant de l’adaptation et de la fixation de ces normes ne peuvent être qu’équivalentes ou plus favorables pour les titulaires des droits garantis par le préambule de la Constitution de 1946 par rapport aux normes en vigueur sur le reste du territoire national. »

Cet amendement du groupe Écologiste et social propose de rendre la consultation des électeurs inscrits sur les listes électorales de Corse obligatoire plutôt que facultative comme cela est aujourd’hui le cas à l’alinéa 7, pour valider la loi organique qui comportera le statut d'autonomie de la Corse. L’avis des Corses sur ce projet de statut ne peut pas être une simple option.

À l’alinéa 7, substituer aux mots : 

« peuvent être »

le mot : 

« sont ». 

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social entend sécuriser la possibilité pour une Corse autonome de mettre en place des politiques ambitieuses en matière de promotion de la langue corse, en commençant par l'enseignement immersif de cette langue et la co-officialité avec la langue française.

Les Corses témoignent d'un fort attachement à leur langue : selon une enquête socioloinguistique commandée par la collectivité en 2021, 94 % des parents souhaitent que leur enfant parle corse et 88 % estiment important de la sauvegarder.

Sa pratique est toutefois menacée, malgré la progression de son enseignement à l'école depuis les années 1990 après des décennies de stigmatisation. 

L'enquête précité dresse un tableau préoccupant pour l'avenir de cette langue :

- 39,1 % de la population adulte sont locuteurs actifs, soit environ 105 500 personnes

- 40 % des jeunes de moins de 25 ans parlent le corse au quotidien, contre 77 % des plus de 50 ans

Enfin, 71 % estiment que la co-officialité de cette langue est nécessaire pour permettre sa sauvegarde et sa promotion. 

L'enseignement en langue régionale, bilingue ou immersif, permet au demeurant, au-delà de ses vertus pour la vitalité de la langue concernée, d'améliorer les résultats scolaires et de favoriser l'apprentissage d'autres langues.

Or, le présent projet de loi constitutionnel ne garantit pas la sécurité juridique d'une éventuelle co-officialité de la langue ou d'une généralisation de son enseignement.  

En effet, comme souligné par le Conseil d'Etat dans son avis, "les dispositions du projet de loi constitutionnelle examiné ne sauraient avoir pour objet ou pour effet, ce que d’ailleurs l’exposé des motifs ne prévoit nullement, de reconnaître la co-officialité de la langue corse ouvrant la voie, notamment, à son enseignement obligatoire et à son usage obligatoire dans les services publics", sauf à modifier l'alinéa 2 de la Constitution. 

Afin de tirer les conséquences de cet avis et de respecter la volonté des Corses de tout mettre en oeuvre pour la sauvegarde de cette langue, il est proposé par le présent amendement d'autoriser explicitement la Collectivité de Corse à déroger au premier alinéa de l'article 2 de la Constitution, lequel prévoit que la langue de la République est le français. Cette dérogation sera encadrée par la loi organique. Ainsi, le Conseil constitutionnel ne pourra censurer, dans son contrôle de la loi organique et le cas échéant des normes fixées par la Collectivité de Corse autonome, une disposition relative à la co-officialité de la langue.

Après l’alinéa 6, insérer l’alinéa suivant :

« Les normes prises en application du présent article peuvent, dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique, déroger au premier alinéa de l’article 2 de la Constitution. »

Par cet amendement, il est proposé de conserver des lois d’habilitation pour permettre au Gouvernement d’adapter par ordonnances les lois applicables en Corse, dans les matières qui ne sont pas de la compétence de la collectivité de Corse.

L’amendement prévoit en outre une obligation pour le Gouvernement de répondre aux demandes de modification formulées par la collectivité de Corse, dans un délai qui sera prévu par la loi organique. Le Conseil d’État estime en effet à son considérant 32 « qu’il serait opportun de prévoir, si le Gouvernement le jugeait utile, que la loi organique détermine la manière dont, lorsque la collectivité de Corse demande que la loi soit adaptée (par le Parlement ou par ordonnance) ou qu’elle l’autorise à intervenir dans le domaine législatif, ou lorsqu’elle sollicite du Gouvernement d’être autorisée à intervenir dans le domaine réglementaire, le Gouvernement est tenu de répondre sous une forme et dans un délai qu’elle fixerait. »

L’alinéa 6 entend autoriser le Gouvernement à adapter aux spécificités de la Corse, par ordonnances, toute disposition de nature législative en vigueur, dans les matières ne relevant pas de la compétence de cette collectivité, après un simple avis de l’Assemblée de Corse. De telles ordonnances entreraient en vigueur dès leur publication, d’abord avec une portée réglementaire, et devraient être ratifiées par le Parlement dans les 18 mois suivant leur publication sous peine de devenir caduque. 

Cette habilitation permanente répond au souci de simplification et d’accélération des demandes d’adaptation de la loi. Toutefois, un tel dispositif paraît disproportionné et méconnaît manifestement l'équilibre des pouvoirs.

Contrairement à la procédure d’ordonnance prévue à l’article 38 de la Constitution, en l’état du texte, le Parlement ne serait pas amené à habiliter au préalable le Gouvernement, en fixant le champ précis de l’ordonnance, son objet et sa durée. Cette absence de contrôle parlementaire a priori est particulièrement préjudiciable. 

Loin de favoriser la décision locale, un Gouvernement futur pourrait se servir de cet alinéa à des fins néfastes, par exemple pour déroger au code de procédure pénale et instaurer une forte répression dans l’île dans un contexte de mouvement social, sans même que le Parlement ne puisse être consulté.

Le présent amendement procède donc à plusieurs modifications :

– il rend l’initiative d’adaptation de la loi à l’Assemblée de Corse, sous la forme d’une demande au Gouvernement, pour les domaines où elle n’exerce pas de compétence ;

– il oblige le Gouvernement à répondre à cette demande dans un délai et sous une forme fixés par la loi organique, pour répondre à une problématique identifiée par la mission d'information : l'absence de réponses à la grande majorité des demandes formulées par la Collectivité de Corse à ce jour ;

- il prévoit que l'adaptation par voie d'ordonnance soit conditionnée à une loi d'habilitation préalable, qui permettra au Parlement de ne pas être dépossédé de la fabrique de la loi.

I. – À la première phrase de l’alinéa 6, après le mot : 

« peut, », 

insérer les mots :

« sur demande de l’assemblée délibérante de la collectivité de Corse, demander au Parlement l’autorisation d’adapter ».

II. – En conséquence, à la même phrase du même alinéa, supprimer le mot : 

« adapter ».

III. – En conséquence, après ladite phrase dudit alinéa, insérer la phrase suivante : 

« Le Gouvernement doit répondre à la demande formulée par la collectivité de Corse sous une forme et dans un délai fixés par la loi organique. »

Par cet amendement, le groupe Ecologiste et social introduit une clause de non-régression sociale et environnementale dans le statut d'autonomie de la Corse. Il s'agit ainsi de garantir que les lois et règlements pris par la future collectivité autonome ne pourront conduire ni dégrader l'exercice des droits sociaux ni dégrader la protection de l'environnement. L'autonomie ne saurait conduire à de tels reculs en la matière.

Dans sa délibération de juillet 2023, adoptée à l’unanimité, l’Assemblée de Corse s’est prononcée en faveur d’une telle clause de non-régression, en s’engageant à son article 22 à « introduire le principe de clauses de non-régression sociale et non-régression environnementale, à travers la mise en place de mécanismes juridiques et politiques instituant des effets cliquets, afin que la production normative de la Collectivité autonome ne conduise pas à une régression des acquis sociaux mais qu’ils soient préservés voire améliorés. »

Si l'inclusion de cette clause dans la loi organique a pu être envisagé, il apparaît à présent nécessaire qu'elle figure dans le projet de loi constitutionnel. En effet, au vu des échéances électorales, il est à peu près certain que la loi organique ne sera pas adopté avant la prochaine mandature et le renouvellement de l'Assemblée de Corse en 2028. La volonté des parties du processus de Beauvau risquerait dès lors de ne plus être respectée si elle n'est pas déjà traduite dans la Constitution. Le meilleur moyen de fournir cette garantie de mieux-disant social aux Corses et donc de la cristalliser dès à présent.

Le présent amendement reprend la formulation du principe de non-régression existant l'article L. 110-1 du code de l'environnement et qui s'impose déjà au pouvoir réglementaire. La jurisprudence du Conseil d'Etat a permis de donner des contours précis à l'interprétation de ce principe. Ainsi, le juge fait prévaloir une interprétation raisonnée, souple et non absolue de ce principe : l'expérimentation à titre dérogatoire n'est par exemple pas considérée comme une régression.

En matière sociale, il interdit toute éventuelle régression dans l'exercice des droits sociaux garantis par le préambule de la Constitution de 1946 (droit à la protection sociale, droit du travail).

Après l’alinéa 4, insérer l’aliéna suivant :

« Les dispositions résultant de l’adaptation et de la fixation de ces normes ne peuvent être qu’équivalentes ou plus favorables pour les titulaires des droits garantis par le préambule de la Constitution de 1946 par rapport aux normes en vigueur sur le reste du territoire national. La protection de l’environnement assurée par les dispositions résultant des normes fixées ou adaptées par la collectivité de Corse ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »