Rapport d'information Assemblée nationale

L’avenir institutionnel des outre-mer

Déposé le 15/01/2025

Philippe Gosselin

Philippe Gosselin DR

Député — Manche (1)

 Davy Rimane

Davy Rimane GDR

Député — Guyane (2)

Recommandations

  1. Recommandation n° 1 (p. 45) : demander au gouvernement de conduire jusqu’à son terme, c’est-à-dire jusqu’au référendum final, le processus institutionnel engagé dans chaque territoire souhaitant une évolution de son statut.
  2. Recommandation n° 2 (p. 41) : demander au gouvernement de prendre en compte le souhait de modifications normatives et réglementaires de façon efficace et concrète et de mettre en œuvre, lorsque c’est possible, un travail d’équivalence entre les normes européennes et celles des pays du voisinage des outre-mer.
  3. Recommandation n° 3 (P. 41) : simplifier les dispositions organiques relatives à la procédure d’habilitation prévue par l’article 73 de la Constitution.
  4. Recommandation n° 4 (P. 45) : informer largement les populations ultramarines sur les processus institutionnels en cours de manière à ce que les consultations prévues localement se déroulent en toute connaissance de cause.
  5. Recommandation n° 5 (p. 85) : relancer un nouvel exercice d’harmonisation des compéten-ces entre la région et le département de La Réunion afin de pousser vers plus de cohérence.
  6. Recommandation n° 6 (p. 83) : permettre au conseil régional de participer aux échanges internationaux relatifs à l’environnement international de l’île, notamment lorsque le gouvernement français n’est pas représenté.
  7. Recommandation n° 7 (p. 103) : transformer le conseil départemental de Mayotte en assemblée territoriale unique dotée des compétences d’un conseil régional, à l’exemple de la Martinique ou de la Guyane.
  8. Recommandation n° 8 (p. 104) : dans l’hypothèse où la création d’une assemblée territoriale unique serait actée, remplacer le scrutin départemental par circonscription par un scrutin à la proportionnelle. Ajuster le nombre de conseillers.
  9. Recommandation n° 9 (p. 93) : établir et publier régulièrement des données fiabilisées sur la population présente à Mayotte, qu’elle soit française ou étrangère, qu’elle réside sur l’archipel de manière licite ou illicite.
  10. Recommandation n° 10 (P. 106) : aligner le niveau des prestations sociales versées à Mayotte et celui des prestations servies dans le reste du pays.
  11. Recommandation n° 11 (P. 96) : rééquilibrer les effectifs administratifs de la préfecture, manifestement sous-dimensionnés par rapport aux départements de taille comparable.
  12. Recommandation n° 12 (p. 144) : demander au gouvernement de relancer le processus de discussions de manière à faire aboutir l’évolution institutionnelle en Guyane.
  13. Recommandation n° 13 (p. 128) : dans l’hypothèse où le nouveau statut de la Guyane serait adopté, aligner le statut des lois Péyi sur celui des lois de pays de la Nouvelle-Calédonie, de manière à leur faire acquérir un statut quasi législatif.
  14. Recommandation 14 (p. 199) : revoir la carte des intercommunalités de la Guadeloupe.
  15. Recommandation 15 (p. 194) : réfléchir à la mise en place d’une délégation de service public pour la desserte aérienne de Marie-Galante sur le modèle de ce qui existe à Saint-Pierre-et-Miquelon.
  16. Recommandation n°16 (p. 215) : finaliser la mise en place de la préfecture de plein exercice et du tribunal judiciaire.
  17. Recommandation n°17 (p. 216) : poursuivre la réflexion sur la décentralisation d’autres services de l’État tels que le rectorat et l’agence régionale de santé.
  18. Recommandation n°18 (p. 217) : encourager et faciliter les projets de coopération entre la collectivité française de Saint-Martin et Sint-Maarten, pays constitutif du Royaume des Pays-Bas.
  19. Recommandation n°19 (p. 220) : mettre en place une « clause de revoyure » permettant une évolution pragmatique et souple du statut de Saint-Barthélemy à intervalles réguliers.
  20. Recommandation n°20 (p. 230) : mettre en place au niveau de l’État un système d’expertise permettant de valider des équivalences ou des dérogations en matière de normes, au moins pour les matériaux de construction et les activités liées aux travaux publics.
  21. Recommandation 21 (p. 292) : modifier le mode d’élection de l’Assemblée territoriale de Wallis et Futuna pour adopter un vote à la représentation proportionnelle en lieu et place de l’actuel scrutin par circonscriptions.
  22. Recommandation 22 (p. 293) : mener une réflexion sur le nombre de conseillers de l’Assemblée territoriale de Wallis et Futuna dont le nombre devra être impair.
  23. Recommandation 23 (p. 294) : actualiser le domaine de compétence de l’Assemblée territoriale de Wallis et Futuna.
  24. Recommandation 24 (p. 295) : transférer de manière progressive, avec une phase transitoire de cinq à dix ans, le pouvoir exécutif du préfet à la collectivité de Wallis et Futuna.
  25. Recommandation 25 (p. 294) : augmenter la durée des sessions de l’Assemblée territoriale de Wallis et Futuna.
  26. Recommandation 26 (p. 301) : modifier les décrets du 25 juin 1934 et du 22 juillet 1957 pour que, à Wallis et Futuna, la compétence en matière foncière soit officiellement transmise aux autorités coutumières.
  27. Recommandation 27 (p. 340) : inscrire le statut de la Polynésie française dans un titre spécifique de la Constitution, à l’instar de ce qui a été fait pour la Nouvelle-Calédonie.
  28. Recommandation 28 (p. 319) : favoriser le débat sur la création de communautés d’archipels fédérées autour de compétences précises dans le respect de l’intégrité de la Polynésie française.
  29. Recommandation 29 (p. 338) : aligner le statut des lois de pays de Polynésie française sur celui des lois de pays de Nouvelle-Calédonie, de manière à leur faire perdre leur statut d’acte administratif au profit d’un statut quasi-législatif.
  30. Recommandation 30 (p. 341) : réfléchir à un ajustement de la prime majoritaire accordée au parti arrivé en tête aux élections territoriales de manière à assurer une majorité stable au parti vainqueur tout en permettant une représentation équilibrée des groupes d’opposition.
Sommaire
  • introduction
  • Chapitre premier : Le droit des outre-mer
  • Première partie : Identité et spécialité législatives, une distinction historique à dépasser
    • I. La « summa divisio » 73/74 : une distinction constitutionnelle qui remonte à
      • A. La naissance des « DOM‑TOM »
      • B. Le maintien de cette dichotomie sous la Vème République, jusqu’à la révision constitutionnelle de
    • II. La révision de 2003 reconnaît le droit à la différenciation et consacre l’existence de statuts « à la carte »
      • A. La nouvelle rédaction des articles 73 et 74 : des DOM-TOM aux Drom-COM
      • B. L’approfondissement de la différenciation par la mise en œuvre de la révision de
    • III. Aujourd’hui : dÉpasser la dichotomie pour accroître la différenciation dans les territoires qui le souhaitent
      • A. L’appel de Fort-de-France : prolonger l’adaptation tout en respectant les souhaits de chaque territoire
      • B. Dans les Drom : simplifier les procÉdures d’adaptation, voire aller vers un pouvoir normatif local
      • C. Dans les COM : un droit de plus en plus complexe
      • D. Une nécessité d’évolution également soulignÉe par les universitaires, selon différents scÉnarios
      • E. Une évolution qui ne contredit pas l’appartenance À la RÉpublique
      • F. Le processus corse : un CATALYSEUR ?
  • Deuxième partie : comparaisons internationales
    • I. La libre association
      • A. Les États en libre-association avec les États-Unis : la Micronésie, les îles Marshall et les îles Palaos
      • B. Les États en libre-association avec la Nouvelle-Zélande : Niue et les îles Cook
    • II. L’autonomie des pays constitutifs
      • A. L’outre-mer danois
      • B. Le Statut du royaume des Pays-Bas
    • III. Les collectivités de droit commun
      • A. L’Alaska et Hawaï devenus des États de droit commun
      • B. Les îles Canaries en Espagne
      • C. Madère et les Açores au Portugal
      • D. Les outre-mer de l’Équateur et du Chili
    • IV. L’administration directe de certains territoires
      • A. Les « US territories »
      • B. Les territoires australiens
      • C. Bonaire, Sint-Eustatius et Saba : les collectivités sui generis néerlandaises
      • D. le choix nÉo-zÉlandais de Tokelau
    • V. Les outre-mer britanniques
      • A. Les dÉpendances de la couronne
      • B. Les « British oversea territories »
  • Chapitre deux : les collectivités de l’océan indien
  • Première partie : La Réunion
    • I. une histoire coloniale atypique
      • A. la seule colonie française découverte inhabitÉe
      • B. L’attachement de la RÉunion au droit commun
    • II. un territoire fermement ancré dans la République
      • A. autonomistes contre loyalistes : un débat clos
      • B. l’ « amendement virapoullÉ »
      • C. Pourtant, nombre de lois mÉriteraient d’Être adaptÉes
    • III. Les possibles Évolutions institutionnelles de la rÉunion
      • A. un amÉnagement des dispositions existantes
      • B. l’Éternel dÉbat autour d’une assemblÉe unique
  • Deuxième partie : Mayotte
    • I. Une Île historiquement tournÉe vers la france
      • A. Une union nÉe d’un traitÉ librement consenti
      • B. la longue marche vers la dÉpartementalisation
      • C. Un processus considéré comme inachevé
    • II. MAYOTTE EST une collectivité en grande difficulté
      • A. l’explosion démographique : une chance pour l’avenir, mais un fardeau pour l’immédiat
      • B. le tissu économique et l’administration accompagnent mal l’expansion démographique
    • III. les conséquences d’une départementalisation inachevée
      • A. rattrapage social, sécurité et respect de la loi : les demandes minimales des mahorais
      • B. mieux prendre en compte les réalités locales
    • IV. une évolution institutionnelle en chantier
      • A. consolider et rationaliser l’existant
      • B. Rétablir l’égalité républicaine
      • C. mieux contrÔler l’accÈs au territoire
      • D. accÉlÉrer de dÉveloppement de Mayotte
    • V. Mayotte après le cyclone Chido
      • A. L’ÉTAT doit prendre la mesure des efforts à consentir pour développer Mayotte
      • B. Les élus locaux doivent se montrer plus rigoureux
  • Chapitre trois : les collectivités de l’Atlantique
  • Première partie : La Guyane
    • I. Une histoire liée à la France depuis trois siècles et demi
      • 1. La colonisation n’a concerné que la bande littorale du territoire
      • 2. Une départementalisation controversée
    • II. La Guyane, un outre‑mer qui a ses propres « vérités »
      • A. Un territoire immense et hors‑normes
      • B. Un territoire ancré en Amérique du sud, malgré des barrières
      • C. un contexte sécuritaire difficile
    • III. Un projet de collectivité autonome désormais complet
      • A. Une différenciation actuellement limitée, malgré des institutions spécifiques
      • B. L’élaboration du projet d’évolution statutaire : Une méthode aux résultats réels
      • C. Un projet loin d’être consensuel
    • IV. La délicate question de la représentation des populations autochtones
      • A. La représentation dans le cadre des institutions actuelles
      • B. Les Amérindiens souhaitent faire aboutir leurs revendications et faire connaître leur situation
      • C. Dans l’avant-projet, le Sénat coutumier remplace le Grand conseil coutumier
      • D. Le congrès des élus amende le projet pour tenir compte des demandes, divergentes, des deux communautés
      • E. Une inquiétude sur la légalité du dispositif
    • V. Les évolutions depuis le passage de la mission en avril
      • A. Des délibérations partiellement amendées lors de la réunion de l’assemblée de Guyane du 30 mai
      • B. À l’automne 2024, une élection chaotique à la tête du grand conseil coutumier
      • C. Un projet auquel l’État doit désormais répondre
  • Deuxième partie : la Martinique
    • I. Un territoire qui perd sa population
      • A. Une île marquée par de nombreuses difficultés
      • B. La recherche, encore inaboutie, d’un statut consensuel
    • II. La Collectivité territoriale de Martinique : une institution originale
      • A. Une collectivité territoriale unique bicéphale
      • B. Des institutions dont les dysfonctionnements sont dénoncés
    • III. Le congrès des élus a mené un diagnostic des problèmes du territoire pour déterminer les réformes nécessaires
      • A. Un diagnostic confié à l’opposition
      • B. Un diagnostic qui souligne les limites des dispositifs actuels
    • IV. Le projet : donner aux DROM une possibilité constitutionnelle d’autonomie normative
      • A. Un article 73-1 qui permettrait aux DROM de fixer certaines règles applicables sur leur territoire
      • B. Un projet suscitant de nombreuses critiques
      • C. Un choix de temporiser qui interroge
      • D. Un processus remis en cause par la situation actuelle
  • troisième partie : La Guadeloupe
    • I. Une longue histoire et des caractéristiques uniques
      • A. L’histoire politique mouvementée de la Guadeloupe
      • B. Des spécificités naturelles ou historiques
    • II. Si les institutions comportent peu de spécificités, leur évolution est désormais à l’ordre du jour
      • A. Des collectivités de droit commun, avec toutefois quelques particularités et des difficultés
      • B. Depuis 2003, la rÉflexion institutionnelle n’a pas encore abouti À une modification statutaire
    • III. Un projet d’évolution institutionnelle désormais lancé
      • A. Le congrès du 7 juin 2023 : l’évolution institutionnelle au prisme d’un projet de société
      • B. À partir de janvier 2024, un important travail de préparation malgré les doutes des élus
      • C. En 2024, le congrès des élus a acté la volonté de faire de la Guadeloupe une collectivité unique
    • IV. L’évolution institutionnelle devra prendre en compte certaines spécificités du territoire
      • A. Double-insularité et évolution institutionnelle : un défi pour Marie‑Galante
      • B. Un trop grand nombre d’intercommunalités ?
      • C. Pénurie d’eau et insécurité : des crises récurrentes
  • quatrième partie : Saint-Martin et Saint-Barthélemy
    • I. La trajectoire historique de ces deux îles
      • A. Les débuts de la colonisation aux Îles du nord
      • B. La double insularité au sein de l’empire colonial français
      • C. Le tournant de l’essor du tourisme
    • II. Parcours de l’adoption d’un nouveau statut
      • A. L’échec d’un premier projet d’évolution statutaire
      • B. L’accession au statut de collectivité d’outre mer
    • III. Cadres institutionnels et juridiques
      • A. Des institutions très similaires dans les deux nouvelles collectivités
      • B. Une représentation parlementaire définie par la démographie et les spécificités territoriales
      • C. Les conditions d’application des normes et les statuts de ces territoires dans l’Union européenne
    • IV. Poursuivre l’émancipation administrative à l’égard de la Guadeloupe
      • A. Le transfert inachevé des services de l’État
      • B. Une FUTURE PRÉFECTURE DE PLEIN EXERCICE
      • C. L’INSTALLATION D’UN TRIBUNAL JUDICIAIRE
      • D. LA DEMANDE DE DÉCONCENTRATION DES SERVICES DE SANTÉ ET DU RECTORAT
    • V. depuiS 2007, DES SOUHAITS D’ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES PROPRES À CHAQUE ÎLE
      • A. L’ACCOMPAGNEMENT DE SAINT-MARTIN VERS PLUS D’AUTONOMIE
      • B. L’ADAPTATION INSTITUTIONNELLE DE SAINT-BARTHÉLEMY AUX NOUVEAUX ENJEUX D’UNE COLLECTIVITÉ TRÈS ATTRACTIVE
  • cinquième partie : saint-pierre-et-miquelon
    • A. une histoire à l’ombre du canada
      • 1. Une activité historiquement orientée vers la pêche
      • 2. La longue recherche d’un statut satisfaisant
      • 3. Une réorientation de l’activité économique
      • 4. Une démographie incertaine
    • B. un statut qui donne globalement satisfaction
      • 1. Un territoire atypique composé de deux communes très différentes
      • 2. Un président du conseil territorial doté de larges compétences
      • 3. Un statut européen de « pays et territoire d'outre-mer » (PTOM)
    • C. la nécessaire évolution du système de normes
      • 1. Une imbrication dans les marchés nord-américains
      • 2. La question de la responsabilité pénale en cas d’accident
      • 3. Des pistes de solutions proposées
      • 4. Mettre en place un système dérogatoire ?
    • D. La compÉtence maritime
      • 1. La gestion directe par l’État est controversée
      • 2. Objectif : plus d’efficacité et d’adaptabilité
      • 3. Le monde économique est opposé à un tel transfert
  • CHAPITRE quatre : les collectivités du Pacifique
  • première partie : La nouvelle-calédonie
    • I. L’HISTOIRE TRAGIQUE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
      • A. une colonie de peuplement au sein de l’empire colonial
      • B. L’Émergence du mouvement indÉpendantiste
      • C. Des cycles de nÉgociations aboutissant à 3 rÉfÉrendums
    • II. La sortie des accords de NoumÉa
      • A. La poursuite du processus
      • B. Le dÉgel du corps Électoral : Un choix lourd de consÉquences
      • C. La révision constitutionnelle finalement suspendue
    • III. pour la population, les stigmates d’une vraie souffrance
      • A. Un contexte préoccupant
      • B. les indÉpendantistes dÉnoncent un complot
      • C. Les non-indÉpendantistes entre impatience et inquiÉtude
      • D. Les Émeutes du printemps
      • E. Les premières conséquences politiques des évènements de
    • IV. le rÔle de la mÉtallurgie en Nouvelle-CalÉdonie
      • A. LA FILIÈRE NICKEL, UN PILIER ÉCONOMIQUE HISTORIQUE
      • B. une situation Économique qui se dÉgrade fortement
      • C. Le Pacte nickel, une rÉponse Étatique contestÉe
    • V. Quelques PerspectivES POUR LE LONG TERME
      • 1. Une évolution institutionnelle pour des relations apaisées
      • 2. Dépasser le clivage entre indépendantistes et loyalistes ?
      • 3. La nécessité d’un accord global
  • deuxième partie : Wallis et Futuna
    • I. L’histoire de Wallis et Futuna
      • A. un attachement fort à la France, puissance protectrice
      • B. Un territoire très dépendant
    • II. UNe monarchie dÉcomplexÉe et une rÉpublique tolÉrante
      • A. la coexistence de trois rois traditionnels
      • B. Un coût raisonnable
    • III. La nécessaire modernisation de l’Assemblée territoriale
      • A. une législation qui doit être actualisée
      • B. Les circonscriptions Électorales sont obsolÈtes
      • C. Le nombre de conseillers À l’AssemblÉe territoriale
      • D. L’organisation de l’AssemblÉe territoriale
    • IV. corriger un certain nombre d’archaïsmes
      • A. L’exÉcutif du territoire
      • B. Le souhait d’une plus grande autonomie
      • C. Une fiscalité controversée et des aides « mal réparties »
      • D. une protection sociale innovante
    • V. La question du foncier
      • A. une propriété foncière collective
      • B. la proposition de loi du député mikaele sEo
  • troisième PARTIE : la PolynÉsie française
    • I. un territoire français depuis prÈs de 200 ans
      • A. une colonisation sans peuplement
      • B. L’Évolution du statut sous les IVÈme et VÈme rÉpubliques
      • C. La « dette nuclÉaire »
    • II. la situation particuliÈre des Îles Marquises
      • A. l’absence de contentieux avec le pouvoir central
      • B. un dÉsir d’autonomie à l’Égard de la PolynÉsie
      • C. vers la crÉation d’une communautÉ d’archipel ?
    • III. Les difficultÉs d’accÈs au droit
      • A. l’administration Évoque « un droit inaccessible »
      • B. Le « compteur lifou » : une construction incertaine
    • IV. L’imbroglio liÉ au foncier
      • A. La rencontre de deux droits difficilement compatibles
      • B. une situation devenue inextricable
    • V. l’apparition d’un dÉbat sur l’indÉpendance
      • A. les victoires Électorales du Tavini de 2022 et
      • B. Les rÉticences d’une partie de la sociÉtÉ
    • VI. des amÉnagements souhaitÉs À court terme
      • A. le fonctionnement perfectible des lois de pays
      • B. Des amÉnagements dans plusieurs domaines
  • CHAPITRE cinq : les territoires inhabitÉs
    • I. les terres australes et antarctiques françaises (TAAF)
      • 1. Une histoire relativement récente
      • 2. Le régime constitutionnel et législatif des TAAF
      • 3. Les politiques françaises de valorisation du Territoire
      • 4. Une souveraineté française partiellement contestée
    • II. Clipperton
      • 1. Une île devenue française par arbitrage international
      • 2. Parcours institutionnel et régime juridique actuel
      • 3. Une île relativement délaissée malgré un potentiel certain
  • conclusion
  • Liste des recommandations des rapporteurs
  • Examen par la délégation
  • annexe
  • Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
    • A. Auditions réalisées du 23 novembre 2023 au 29 février 2024 à l’Assemblée nationale
    • B. Auditions réalisées du 5 au 7 février 2024 à La Réunion
    • C. Auditions réalisées du 7 au 9 février 2024 à Mayotte
    • D. Auditions réalisées du 9 au 11 mars 2024 à Wallis et Futuna
    • E. Auditions réalisées du 11 au 15 mars 2024 en Nouvelle-Calédonie
    • F. Auditions réalisées du 16 au 21 mars 2024 en Polynésie française
    • G. Auditions réalisées du 15 au 17 avril en Guyane
    • H. Auditions réalisées du 18 au 20 avril en Martinique
    • I. Auditions réalisées du 21 au 23 avril en Guadeloupe
    • J. Auditions réalisées en mai 2024 À l’Assemblée nationale
    • K. Auditions réalisées du 12 au 20 novembre 2024 avec les collectivités de Saint-Pierre et Miquelon et de Saint-Barthélemy

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