Les instruments migratoires internationaux : mettre fin à la cacophonie - 18 recommandations pour une politique migratoire internationale plus cohérente

Déposé le 05/02/2025

Muriel Jourda Les Républicains

Sénatrice — Morbihan

Olivier Bitz UC

Sénateur — Orne

Réalité méconnue : la France est, en matière migratoire, partie à une myriade d'instruments internationaux qui forment un véritable droit parallèle de l'entrée et du séjour des étrangers en France, rarement abordé au cours des débats parlementaires car il échappe largement à la compétence du législateur. Dans ce contexte, la commission des lois a souhaité, par une mission d'information transpartisane dont les rapporteurs étaient Muriel Jourda, Olivier Bitz et Corinne Narassiguin1(*), donner à ce sujet l'attention qu'il mérite.

Au terme de ses travaux, la mission d'information fait le constat d'un « désordre » dans la politique internationale migratoire de la France, matérialisée par des instruments juridiques nombreux (197), d'un objet et d'une portée juridique variables, et dont l'application effective est aléatoire. Elle invite donc à une rationalisation du recours à ces instruments incontournables de toute politique migratoire nationale.

Les rapporteurs ont par ailleurs souhaité accorder une attention spécifique aux accords internationaux conclus avec deux États partenaires : le Royaume-Uni et l'Algérie. La coopération transfrontalière avec le Royaume-Uni repose en effet depuis les années 1990 et la mise en service du tunnel sous la Manche sur des traités ad hoc. L'échec de ce cadre dit « du Touquet » est flagrant et le maintien d'un statu quo faisant de la France le gestionnaire de fait de la frontière britannique n'est plus acceptable, au regard notamment des conséquences qu'entraîne ce déséquilibre dans le Calaisis. La pression migratoire constante dans la région entraîne en effet des conséquences insupportables sur les plans sécuritaire, humanitaire et économique. Si la mission d'information salue les efforts conjugués de l'État et des collectivités pour faire face à cette situation, elle considère que le compte n'y est pas du côté des autorités britanniques. Un dialogue doit donc, à l'évidence, être engagé pour que chacun prenne sa juste part. En tout état de cause, il semble aussi indispensable qu'urgent de conclure un accord migratoire global avec le Royaume-Uni, de préférence au niveau européen, pour s'attaquer sérieusement à la question de la maîtrise des flux migratoires dans la Manche.

La mission a enfin accordé une attention toute particulière à l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968. Outre sa portée juridique supérieure aux autres instruments comparables en la matière, cet accord est l'un des déterminants majeurs des relations bilatérales entre la France et l'Algérie. Au terme d'une évaluation minutieuse de ses stipulations et après de nombreuses auditions conduites sur ce sujet, dont celles des trois derniers ambassadeurs de France en Algérie, la commission a estimé que le débat sur le futur de cet accord devait être ouvert. Le régime très favorable de circulation et de séjour qu'il offre aux Algériens ne connaît en effet plus de justification évidente, tandis qu'il ne s'accompagne aucunement d'un surcroît de coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière. Dans ce contexte, la commission a donc plaidé pour une renégociation de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 afin d'aboutir à des mesures équilibrées pour les deux parties. À défaut, elle estime que sa dénonciation devra être mise en oeuvre.

Recommandations

1. Proposition n° 1 : Consolider et centraliser l'information sur les instruments internationaux aujourd'hui applicables en matière migratoire. Pour ce faire :
2. - intégrer les accords de gestion concertée et de codéveloppement voire les accords relatifs aux exemptions de visas pertinents à la liste figurant en annexe I du Ceseda ;
3. - mettre à disposition du public une information claire et exhaustive sur l'ensemble des instruments internationaux aujourd'hui applicables, y compris lorsqu'il s'agit d'instruments européens ou ne créant pas de droits au bénéfice des particuliers.
4. Proposition n° 2 : Formaliser la composition et les missions du comité stratégique sur les migrations et confier sa présidence au Premier ministre.
5. Proposition n° 3 : Dans la lignée des dernières orientations du Comité stratégique sur les migrations, accentuer le dialogue avec un nombre restreint d'États tiers prioritaires et développer les instruments souples de coopération.
6. Proposition n° 4 : Dans le cadre du comité stratégique sur les migrations, formaliser une doctrine d'utilisation des instruments internationaux en matière migratoire et garantir l'information du Parlement sur son contenu.
7. Proposition n° 5 : Engager un travail d'identification des instruments internationaux aujourd'hui obsolètes et de réflexion sur les suites à leur donner.
8. Proposition n° 6 : Privilégier, dès que cela apparaît pertinent, une obligation périodique de renégociation des instruments internationaux plutôt qu'un renouvellement par tacite reconduction.
9. Proposition n° 7 : Veiller à la convocation régulière des instances de suivi des instruments internationaux et se doter des outils statistiques nécessaires pour évaluer leur exécution.
10. Proposition n° 8 : Faire aboutir le processus d'édiction d'une nouvelle instruction générale des visas pour l'application de l'article 47 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
11. Proposition n° 9 : Mobiliser l'ensemble des instruments internationaux disponibles pour favoriser la coopération des États d'émigration en matière de réadmission. Pour ce faire :
12. - Soutenir la conclusion d'accords de réadmission européens, sans s'interdire la négociation d'accords bilatéraux lorsque la situation le justifie ;
13. - Développer autant que possible le recours à des instruments techniques, dont la flexibilité est souvent gage d'une plus grande efficacité.
14. Proposition n° 10 : Redimensionner les dispositifs d'échanges de jeunes professionnels afin de les concentrer sur des profils clairement identifiés dans le cadre de la stratégie d'attractivité de la France. À défaut, prendre acte de l'échec de ces programmes en réorientant les moyens correspondants.
15. Proposition n° 11 : Poursuivre la montée en puissance de programmes « Vacances-Travail » qui contribuent indéniablement au rayonnement de la France à l'international.
16. Proposition n° 12 : Renforcer et harmoniser l'information des services de l'État comme des usagers sur les dérogations au droit au séjour résultant de l'application d'accords internationaux.
17. Proposition n° 13 : Engager un dialogue exigeant avec les autorités du Royaume-Uni sur la nécessité de clarifier les objectifs de la politique migratoire britannique, qui ont une incidence majeure sur les flux migratoires irréguliers dans la Manche.
18. Proposition n° 14 : Conduire une évaluation exhaustive des coûts de la sécurisation des côtes de la Manche et de la Mer du Nord ainsi que de la présence de migrants sur ces côtes.
19. Proposition n° 15 : Ouvrir un dialogue sur l'élargissement du périmètre de la contribution « Sandhurst » afin d'y intégrer, notamment, le financement du dispositif humanitaire déployé par l'État et les acteurs agréés.
20. Proposition n° 16 : Mobiliser les mécanismes permettant aux mineurs isolés ayant des membres de leur famille au Royaume-Uni de les rejoindre en toute sécurité.
21. Proposition n° 17 : Engager avec les autorités britanniques, à l'échelle européenne et à défaut de manière bilatérale, des discussions pour un futur accord migratoire global. Cet accord aurait notamment vocation à définir des voies de migrations légales ainsi que les modalités de coopération en matière de retours et de lutte contre les réseaux de passeurs.
22. Proposition n° 18 : Engager un nouveau cycle de négociations avec l'Algérie afin de rééquilibrer le régime dérogatoire d'admission au séjour et de circulation prévu par l'accord du 27 décembre 1968.