Renforcer le contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes

Cet amendement vise à supprimer l’octroi de l’intérêt à agir aux présidents des groupes politiques des assemblées parlementaires.

Une telle extension risque en effet de politiser les recours pour excès de pouvoir.

Restreindre cet intérêt à agir aux présidents des assemblées parlementaires et aux présidents des commissions permanentes, comme le proposait initialement cette proposition de loi, aurait par ailleurs été suffisant pour garantir la participation de tous les groupes parlementaires, en particulier les groupes d’opposition, puisque la présidence de la commission des Finances est déjà réservée à un groupe d’opposition selon l’article 39 de notre Règlement.

À l’alinéa 2, substituer aux mots :

« , les présidents des commissions permanentes et les présidents des groupes parlementaires »

les mots :

« et les présidents des commissions permanentes ».

Le présent amendement prévoit une obligation spécifique de produire et transmettre au Parlement une étude d'impact économique systématique pour tous les actes réglementaires présentant une portée significative sur l'économie et les conditions d'exercice des entreprises. En effet, l’appréciation rigoureuse de l'impact économique des actes réglementaires ainsi adoptés est indispensable pour permettre au Parlement de s'assurer que ces actes demeurent dans le strict cadre de la gestion courante, et qu'ils ne préjugent pas excessivement des choix stratégiques en matière économique et industrielle qui relèvent par principe d’un Gouvernement disposant de la plénitude de ses prérogatives politiques.

Après l’alinéa 8, insérer l’alinéa suivant :

« II bis. – Le Gouvernement transmet au Parlement, en même temps que les actes mentionnés aux 1° à 3° du II du présent article, une étude d’impact économique évaluant précisément les conséquences économiques de ces actes réglementaires, dès lors que ces derniers présentent un effet significatif sur l’activité économique ou sur les conditions d’exercice des entreprises. »

Cet amendement vise à étendre l'intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir durant la période d'expédition des affaires courantes. Il s’agit ainsi d'élargir la faculté d'initier une procédure juridictionnelle aux présidents des groupes parlementaires, ainsi qu’à une minorité qualifiée de parlementaires, fixée ici à un cinquième des membres d’une assemblée.

Cette extension se justifie pleinement au regard de l'objectif constitutionnel de renforcement du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale dans le cadre de l’expédition des affaires courantes. Il s’agit en effet d’assurer aux groupes politiques minoritaires et aux députés d'opposition, par définition davantage susceptibles de faire preuve d'une vigilance accrue à l'égard des actes réglementaires ou individuels d'un gouvernement démissionnaire, un moyen procédural effectif pour contester juridiquement les éventuels dépassements du cadre des affaires courantes. Cette disposition garantit ainsi un contrôle parlementaire pluraliste, contribuant directement à une meilleure protection des équilibres institutionnels.

À l’alinéa 2, substituer aux mots :

« et les présidents des groupes parlementaires »,

les mots :

« , les présidents des groupes parlementaires ainsi qu’à un cinquième au moins des membres composant l’une ou l’autre des assemblées ».

Cet amendement entend prévoir une meilleure représentativité des parlementaires lors de la période délicate d'expédition des affaires courantes par un gouvernement démissionnaire. Au gré des coalitions politiques, des parlementaires particulièrement représentatifs de la voix du peuple français peuvent pourtant être exclus de la présidence des assemblées et de leurs commissions. Pour cette raison, ils peuvent se trouver écartés par le présent article du droit d’agir à l’encontre de certains actes pris dans le cadre de l’expédition des affaires courantes. Cette exclusion, qui contrevient à la représentativité nationale qu'incarne notre système bicaméral, se doit d'être corrigée ; c'est le sens de cet amendement, qui prévoit que soixante députés ou soixante sénateurs soient désignés comme personnalités ayant intérêt à agir.

L'ajout, en Commission des lois, des présidents de groupes parlementaires comme personnalités ayant intérêt à agir est insatisfaisant en ce que les présidents de groupe sont moins représentatifs que les "soixante députés ou soixante sénateurs" consacrés à l'article 61 de la Constitution - la constitution d'un groupe pouvant être validée avec un seuil de 15 députés ou dix sénateurs. 

À l’alinéa 2, substituer aux mots :

« et les présidents des groupes parlementaires »

les mots :

« , soixante députés et soixante sénateurs ».

La période d'expédition des affaires courantes a été nécessairement menée par le gouvernement démissionnaire. Il ne revient donc pas au nouveau Gouvernement de dresser le bilan de cette période, puisqu'il n'est pas responsable des actions alors entreprises. 

Cet amendement prévoit donc de supprimer l'obligation faite au nouveau gouvernement de remettre au Parlement un rapport établissant le bilan de la période d’expédition des affaires courantes qui a précédé.

Supprimer les alinéas 9 et 10.

Cet amendement vise à supprimer la possibilité pour les présidents des groupes politiques des assemblées parlementaires de disposer d'un intérêt à agir pour effectuer un recours pour excès de pouvoir contre les actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire. 

S'il apparait justifié que les présidents des assemblées parlementaires et les présidents des commissions permanentes puissent disposer de ce pouvoir en raison de leur rôle institutionnel, il n'en va pas de même pour les présidents des groupes politiques dont la démarche serait par nature politique.

À l’alinéa 2, substituer aux mots :

« , les présidents des commissions permanentes et les présidents des groupes parlementaires »

les mots :

« et les présidents des commissions permanentes ».

Par cet amendement nous souhaitons préserver le pouvoir de contrôle du Parlement sur le Gouvernement, même lorsqu'il est démissionnaire, par la garantie pour les parlementaires de pouvoir poser des questions écrites et orales à un gouvernement démissionnaire.

Le Parlement n'a pas été en capacité d'exercer son pouvoir de contrôle du Gouvernement, prévu entre autres par les articles 24 et 48 de la Constitution, pendant les périodes d'expédition des affaires courantes, notamment en l'absence de questions orales au gouvernement démissionnaire. Concernant les questions écrites, toutes les questions de députés sous la XVIème législature ont été closes au 11 juin 2024. Après les élections législatives de 2024, le dépôt de nouvelles questions écrites n'a pas été autorisé à l'Assemblée nationale tant que le gouvernement était démissionnaire, contrairement au Sénat où le dépot de questions écrites est resté possible jusqu'à la nomination de Michel Barnier.

Nous estimons que la présente proposition de loi doit être l'occasion de garantir l'organisation des questions au gouvernement même lorsqu'il est démissionnaire, les rapporteurs de la mission d'information flash à ce sujet estiment également que ces questions doivent pouvoir être posées. Cela est d'autant plus important dans le cas où la période d'expédition des affaires courantes se prolonge, comme l'été dernier.

Compléter cet article par l’alinéa suivant :

« Art. 5 quinquies. – La possibilité pour les députés et sénateurs de poser des questions écrites et orales au Gouvernement est garantie par les assemblées parlementaires durant la période d’expédition des affaires courantes définie au I de l’article 5 quater. »

Par cet amendement nos proposons d'étendre l'intérêt à agir pour former un recours pour excès de pouvoir contre les actes pris par un gouvernement démissionnaire, lorsqu'il est censé expédier les affaires courantes, à l'ensemble des parlementaires.

En période d'expédition des affaires courantes, les députés sont privés de leur prérogative première de renverser le gouvernement. Durant l'été et les 67 jours d'expédition des affaires courantes, durée inédite sous la IVè et Vè République, les députés n'ont que très faiblement pu contrôler le gouvernement face aux risques d'abus de pouvoir. Pourtant, ce dernier continuait de prendre des décisions et, plus la durée de maintien d'un gouvernement démissionnaire est longue, plus les décisions prises par ce dernier tendent à sortir du périmètre jurisprudentiel des affaires courantes.

Durant l'été, le gouvernement démissionnaire a ainsi pris des mesures qui, au bas mot, interrogent comme le souligne le rapport de la mission d'information flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire : les 9 nominations d'ambassadeurs, le fait d'avoir procédé au déclassement de l'emploi de directeur de cabinet du préfet du Nord (suppression du critère d'ancienneté minimale) pour y nommer l'ancien chef de cabinet du ministre de l'Intérieur ou encore les 547 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS). En décembre dernier, pour la première fois un gouvernement démissionnaire a même été amené à faire voter un projet de loi spécial, en l'absence de budget.

Nous souhaitons améliorer le contrôle parlementaire lors de cette période en octroyant l'intérêt à agir contre les actes pris par les gouvernements démissionnaires à l'ensemble des parlementaires. Le dispositif proposé par la proposition de loi, qui se limite aux présidents des assemblées et de commissions, est insuffisant et restreint de manière disproportionnée le bénéfice de ce pouvoir de contrôle à seulement certains parlementaires.

À l’alinéa 2, substituer aux mots :

« présidents des assemblées parlementaires, les présidents des commissions permanentes et les présidents des groupes parlementaires » 

les mots :

« députés et sénateurs ».

Par cet amendement d'appel nous proposons de limiter la durée des gouvernements démissionnaires à 5 jours.

Nous regrettons que la proposition de loi constitutionnelle proposée par les rapporteurs de la mission flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire n'est pas été mise à l'ordre du jour en parallèle de la présente proposition de loi. Cela aurait permis d'encadrer dans la Constitution le régime d'expédition des affaires courantes afin de le limiter pour éviter tant les flous que les abus.

Rappelons qu'après la dissolution de l'Assemblée nationale et la démission du Premier ministre Gabriel Attal remise le 8 juillet 2024 et acceptée par le Président de la République le 16 juillet, ce gouvernement démissionnaire a expédié les affaires courantes jusqu'au 5 septembre, soit pendant 67 jours, durée inédite dans l'histoire des IVè et Vè Républiques. Après la censure par l'Assemblée nationale du gouvernement Bayrou le 4 décembre, ce second gouvernement démissionnaire a duré pendant 19 jours. Ces évènements complexifient la situation d'expédition des affaires courantes et ouvrent la possibilité à de nombreuses dérives puisque plus cette période dure, plus le gouvernement démissionnaire est amené à prendre des décisions qui peuvent sortir de son périmètre, tandis que d'autres décisions urgentes ne peuvent être prises en l'absence d'un Gouvernement de plein exercice.

Nous regrettons que de telles situations durent aussi longtemps, au gré de la volonté et des marchandages politiques du Président de la République qui prend la nation en otage, notamment en refusant après les dernières élections législatives de nommer un Premier ministre issu du Nouveau Front Populaire, coalition arrivée en tête des élections.

Nous proposons donc par le présent amendement de limiter la durée du gouvernement démissionnaire à 5 jours.

À l’alinéa 2, après le mot :

« courantes » 

insérer les mots :

« pour une durée ne pouvant excéder cinq jours ».

Par cet amendement de repli nous souhaitons préserver le pouvoir de contrôle du Parlement sur le Gouvernement, même lorsqu'il est démissionnaire, par la garantie pour les parlementaires de pouvoir poser des questions orales au Premier ministre durant la période d'expédition des affaires courantes.

Le Parlement n'a pas été en capacité d'exercer son pouvoir de contrôle du Gouvernement, prévu entre autres par les articles 24 et 48 de la Constitution, pendant les périodes d'expédition des affaires courantes, notamment en l'absence de questions orales au gouvernement démissionnaire. Après la nomination de François Bayrou comme Premier ministre et alors que le gouvernement expédiait toujours les affaires courantes, puisque le reste du gouvernement n'était pas encore nommé, des questions au Premier ministre ont cependant été organisées à l'Assemblée nationale le 17 décembre.

Nous estimons que la présente proposition de loi doit être l'occasion de garantir l'organisation des questions au Premier ministre, durant toute la période des affaires courantes, qu'il soit démissionnaire ou nouvellement nommé mais sans avoir encore nommé son gouvernement.

Les rapporteurs de la mission d'information flash à ce sujet estiment également que ces questions doivent pouvoir être posées. Cela est d'autant plus important dans le cas où la période d'expédition des affaires courantes se prolonge, comme l'été dernier.

Compléter cet article par l’alinéa suivant :

« Art. 5 quinquies. – La possibilité pour les députés et sénateurs de poser des questions orales au Premier ministre est garantie par les assemblées parlementaires durant la période d’expédition des affaires courantes définie au I de l’article 5 quater. »

Cet amendement vise à préciser que les informations dévoilées par ce rapport, par exemple les déplacements des ministres, ne sauraient méconnaître le secret de la défense nationale. 

Compléter l’alinéa 10 par la phrase suivante : 

« Ne peuvent être rendues publiques des informations relevant du secret de la défense nationale. » 

Cet amendement de repli vise à donner intérêt à agir à tous les parlementaires dans le cadre du dispositif prévu par cette loi. 

Il règle ainsi l'angle mort constitué par les députés non inscrits.  

À l'alinéa 2, substituer aux mots :

« présidents des assemblées parlementaires, les présidents des commissions permanentes et les présidents des groupes parlementaires ont chacun »,

les mots :

« parlementaires ont ».

Un mois semble suffisant pour établir ce rapport. 

À l’alinéa 9, substituer aux mots : 

« deux mois » 

les mots :

« un mois ». 

Cet amendement du Groupe Ecologiste et social de repli vient introduire dans cette proposition de loi une partie du dispositif prévu dans la proposition de loi n° 756 relative à l’intérêt à agir des parlementaires.

En effet, de jurisprudence constante, le Conseil d’État estime qu’un parlementaire n’a pas, en cette seule qualité, intérêt à agir contre les actes administratifs, y compris le refus du pouvoir réglementaire d’édicter un décret d’application d’une loi pourtant votée par le Parlement et promulguée par le président de la République (CE, 23 novembre 2011, Masson, n° 341258).

La justification de cette jurisprudence restrictive pour les droits des parlementaires serait, selon Jean Massot que le parlementaire en tant qu’il est le représentant de la nation tout entière « fait partie d’un cercle d’intérêt trop vaste pour que son action ne se confonde pas avec l’action populaire » (Conclusions sur CE, 2 février 1987, Joxe et Bollon, n° 82436).

Alors que les membres d’une assemblée délibérante locale ont toujours intérêt à agir contre les actes de l’exécutif local (CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994), alors que soixante parlementaires peuvent déférer une loi votée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, le prétoire du juge administratif demeure fermé aux parlementaires sauf à se prévaloir d’une autre qualité, ce qui aboutit soit à des situations ubuesques, soit à un déni de justice.

C’est la raison pour laquelle l’ancien président de la Section du contentieux du Conseil d’État, Daniel Labetoulle, avait proposé de faire évoluer cette jurisprudence en reconnaissant aux parlementaires un intérêt à agir contre les actes administratifs de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement (Daniel Labetoulle, « Le recours pour excès de pouvoir du parlementaire », Revue juridique de l’économie publique, n° 675, 1er mai 2010, p. 2).

C’est cette proposition que reprend cet amendement, retravaillé après la discussion en commission, qui a ainsi une portée plus large que le dispositif prévu originellement, qui est plus ambitieux et qui est sans doute plus conforme à l’état de la réflexion des magistrats administratifs sur la question.

Substituer à l’alinéa 2 les deux alinéas suivants :

« Art. 4 octies. – Les parlementaires ont, en cette seule qualité, intérêt à agir devant la juridiction administrative contre tout acte administratif de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement.

« Entrent notamment dans la catégorie mentionnée au premier alinéa du présent article les actes mentionnés aux 1° à 3° du II de l’article 5 quater pris lorsque le Gouvernement expédie les affaires courantes dans les conditions prévues au I du même article 5 quater. »

Cet amendement du Groupe Ecologiste et social vient introduire dans cette proposition de loi le dispositif prévu dans la proposition de loi n° 756 relative à l’intérêt à agir des parlementaires.

En effet, de jurisprudence constante, le Conseil d’État estime qu’un parlementaire n’a pas, en cette seule qualité, intérêt à agir contre les actes administratifs, y compris le refus du pouvoir réglementaire d’édicter un décret d’application d’une loi pourtant votée par le Parlement et promulguée par le président de la République (CE, 23 novembre 2011, Masson, n° 341258).

La justification de cette jurisprudence restrictive pour les droits des parlementaires serait, selon Jean Massot que le parlementaire en tant qu’il est le représentant de la nation tout entière « fait partie d’un cercle d’intérêt trop vaste pour que son action ne se confonde pas avec l’action populaire » (Conclusions sur CE, 2 février 1987, Joxe et Bollon, n° 82436).

Alors que les membres d’une assemblée délibérante locale ont toujours intérêt à agir contre les actes de l’exécutif local (CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994), alors que soixante parlementaires peuvent déférer une loi votée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, le prétoire du juge administratif demeure fermé aux parlementaires sauf à se prévaloir d’une autre qualité, ce qui aboutit soit à des situations ubuesques, soit à un déni de justice.

C’est la raison pour laquelle l’ancien président de la Section du contentieux du Conseil d’État, Daniel Labetoulle, avait proposé de faire évoluer cette jurisprudence en reconnaissant aux parlementaires un intérêt à agir contre les actes administratifs de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement (Daniel Labetoulle, « Le recours pour excès de pouvoir du parlementaire », Revue juridique de l’économie publique, n° 675, 1er mai 2010, p. 2).

C’est cette proposition que reprend cet amendement, retravaillé après la discussion en commission, qui a ainsi une portée plus large que le dispositif prévu originellement, qui est plus ambitieux et qui est sans doute plus conforme à l’état de la réflexion des magistrats administratifs sur la question.

Substituer à l’alinéa 2 les deux alinéas suivants :

« Art. 4 octies. – Les parlementaires ont, en cette seule qualité, intérêt à agir devant la juridiction administrative contre tout acte administratif de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement.

« Entrent notamment dans la catégorie mentionnée au premier alinéa du présent article, les actes liés à l’exécution de la loi, les actes mentionnés aux 1° à 3° du II de l’article 5 quater pris lorsque le Gouvernement expédie les affaires courantes dans les conditions prévues au I du même article 5 quater ou encore les actes pris en application de la loi organique n° 2001‑692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. »

Amendement de précision. 

À l’alinéa 10, après le mot : 

« ministres »

insérer les mots : 

« dans l’exercice de leurs fonctions ».